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思想市场

国际公共产品供给:加总技术下的制度安排与全球治理

孟于群、杨署东

2018-06-14 11:17  来源:《学术月刊》

面对国际社会的建制、改制和创制问题,以及逆全球化现象的集中升温态势,全球治理“赤字”日益凸显。全球治理的短板是国际公共产品的缺失,国际制度和国际法作为国际公共协调产品,正是为了克服国际政治经济市场失灵和解决公共成本问题而建立的。在全球集体行动的加总技术下,每一类公共产品生产过程都有与之相对应的博弈模式和问题,以及其映射出的国际制度创设原理。“一带一路”的提出和亚投行的建立,标志着中国从“参与”到“研发”国际公共产品的转变,意味着其在国际社会中身份角色、成本收益和权利义务的变化,为全球治理开出了“中国药方”。
本文原载于《学术月刊》2018年第一期,作者孟于群(重庆大学法学院博士研究生)、杨署东(重庆大学法学院教授)。


一、全球治理赤字与国际公共产品的缺失
当前国际社会正处于转型的关键时期,国际体系进入矛盾累积和新旧交替的时代,经济危机致使全球金融市场不稳定、地缘政治博弈更加严重、恐怖主义频发、难民和气候问题凸显,过去的全球治理体系已经不能有效解决激增的全球公共问题,出现了严重的全球治理“赤字”。国际制度和国际法作为一种最重要的国际公共产品,正是为了克服国际政治市场失灵而建立的,研究及解决全球治理与国际公共产品供给问题已迫在眉睫。
(一)国际社会中的建制、改制和创制
在全球化进程中,用“建制”“改制”和“创制”三个词来概括国际社会中的国际制度变迁,旨在说明面对全球公共问题的兴起,建立国际制度和国际法的重要性。在日新月异的国际社会中,只有国际制度和国际法的与时俱进,才能弥补全球治理中的制度缺位。
首先,“建制”是需要回答“是什么”的实证性问题。自17世纪以来影响至今的“有组织和平主义”思潮,被看作是今天国际制度的理论先驱,随后,其思想在我们所熟知的功能主义理论中得到了伸张和延续。国际制度对全球治理至关重要,如二战后建立的联合国和布雷顿森林体系,这些制度发展至今,或许我们对其公正性和效率性提出质疑,然而不能因此进而否定国际制度在全球合作和公共治理问题中的作用和意义。面对国际社会出现的“黑天鹅”事件和新挑战,不是因为国际制度冗杂或失效了,而是因为国际制度的短缺,需要国际制度的变革和创新,继而产生了“改制”的问题。
其次,关于“改制”问题,与“建制”不同的是,这是一个规范性问题,需回答“应该是什么”的问题。“国际社会结构的改变必定伴随着法律的改变”,“改制”不仅有量的方面,还有质的方面,它包含两层含义:其一,在国际层面,世界各国围绕国际体系转型的竞争大多集中在价值体系和制度体系领域,尤其在制度体系上,二战以后由西方主导的部分国际制度正面临变革的压力;其二,在国内层面,国际制度参与中的后进国家,在接受和参与既定的国际制度中,如何改变自己的固有模式。按照国际制度的框架,后进国家在接受和融入那些具有普遍性含义的国际制度上,一般不会出现很大的国内转制困难和障碍,但对于那些涉及重要利益分配和程序性的硬性国际制度,转制使其政治、经济、文化上付出巨大的代价。
最后,关于“创制”的问题,这也是一个规范性问题。“创制”的提出不是否定现有国际体制的重要性,而是国际结构的变化难以立即通过现有国际体制的变革加以调整,在改制的道路上面临多重阻力和困难。对于那些具有分配性和程序霸权的“硬性规则”,需通过较为复杂的国际体制的安排改变国家之间的权力配置形式。此外,全球治理滞后,现有机制不足以应对当前急剧增加的非传统安全领域的问题,需突破现有体制和创新更有利于国际关系发展的公正、有效的国际制度。伴随着亚非拉等新兴经济体的崛起,新兴国家建章立制的能力不断提升,出现大量由新兴国家倡导的合作机制,以争取与自身实力相匹配的话语权和国际影响力。回归功能主义理论,不同类型的国际合作需要不同种类的国际法律制度来满足其功能性需求,具有比较优势的国家将在制度能力上为塑造新的国际体系发挥更大的作用。
(二)国际公共产品的生产成本与“金德尔伯格陷阱”
国际公共产品是在公共产品理论的基础上发展而来的,具有公共产品的基本特性,其产生和发展体现了深刻的时代背景。公共产品理论应用到国际层面,最早始于20世纪60年代,首次使用“国际公共产品”一词是1971年奥尔森等学者以北约为案例分析了国家间共同维护安全的问题。国际公共产品是具有很强的跨国界外部性的商品、资源、服务、规则制度和政策体制,通过发达国家与发展中国家的合作和集体行动来供给。
在全球公共事务管理和治理过程中,公共产品的供给不论是个体还是集体供给,合作还是非合作状态下供给,都存在生产成本和收益的问题。金德尔伯格指出,以市场为主体的世界经济体系,其得以稳定运行是需要成本的,而市场本身无法运用自发的力量来提供稳定市场运行的成本。在无政府状态的国际社会中,各国并不自愿为确保世界经济的稳定而花费必要的成本,因此,必须要有一个超强国家愿意付出维护世界稳定的“公共成本”。强国之所以愿意付出巨大的“公共成本”,根本而言,是为了维护自身在国际政治体系和世界市场经济体系中的领导地位,并由此而获得更大的利益,而小国由于能力有限而贡献太小,鲜有意愿为国际公共产品付费,为此,“搭便车”是其理性行为。如果强国一旦不愿意对国际公共产品供给承担巨大的“公共成本”,就会导致国际公共产品供给的短缺。自2008年爆发金融危机至今,世界经济低迷、地区冲突、恐怖主义、气候变化、难民和移民等全球性问题持续增温,世界各国对国际公共产品的需求剧增。但随着孤立主义、民粹主义和贸易保护主义抬头,西方国家作为全球治理的领导者,对提供国际公共产品的热情大大降低。例如,美国选择退出TPP和对《巴黎协定》态度的转变,体现了全球治理的领导“赤字”,欧洲国家是“有心无力”,美国则是“有力无心”,归根结底是不愿意为国际公共产品的供给提供高昂的“公共成本”来维护国际经济体系的稳定。
因此,面对全球治理“赤字”和国际政治市场失灵,以及高昂的生产成本和理性选择的博弈结果导致国际公共产品的需求与供给短缺的问题,加之全球治理的领导“赤字”,是否会发生“金德尔伯格陷阱”?假设会发生,我们应如何避免?国际公共产品由谁来提供?这些都是我们必须深思的问题。既然全球治理被解读为“作为世界上所有基于规则的协调总和”,有效的全球治理离不开合理的国际制度安排。为此,以公共选择理论为分析工具,从中提取有关国际法律制度建设的一些原理,为国际公共产品的研发者和参与者怎样选择国际制度的安排与合作提供策略和建议。
二、全球集体行动的加总技术与国际制度的安排
在公共选择理论中,公共产品的供给是由集体偏好而非个人偏好所决定,一般是通过政治程序转化为集体选择的过程,我们将这种集体选择的过程称为全球集体行动的“加总技术”(Aggregation Technology),即指个体对公共产品的贡献方式与公共产品总数量的关系和影响。如表1所示,加总技术大致分为四类,每一种类型对应国际公共产品生产过程的博弈模式、相关问题和国际制度的安排。

(一)匀质加总技术与国际制度
匀质加总技术,也称为等权加总技术,是指每个个体对公共产品的单位贡献加总等于集体公共产品供给的数量,且每个个体之间的单位贡献可以被相互替代。最典型的有抑制全球变暖、防止扩大臭氧层等纯粹国际公共产品,其中心问题是克服供给不足。正因其具有可替代性,当一个个体少做一个单位贡献,而另一个个体多做的总量相加不变时,这就容易出现“搭便车”的现象。
从博弈论角度看,匀质加总技术国际公共产品的生产过程可表现为“囚徒困境”和“蜈蚣”博弈模式。在“囚徒困境”模式中,无论采取何种方式,博弈双方都存在较大的背弃动机,背弃总比双方合作给自己带来的收益大,即个体理性有时会导致集体的非理性。例如,全球温室气体减排就属于匀质加总技术的国际公共产品,对减少温室气体的排放,每个国家都可有自己的贡献单位,且一个国家的贡献单位可以为其他国家等量的减排单位所替代,一些国家不愿为减排花费成本,而选择通过“搭便车”从其他国家生产公共产品中获益。在“蜈蚣”博弈模式中,两个参与者轮流进行“合作”与“背弃”多次重复的策略选择,个体随时都有选择“背弃”的可能,也是非零和博弈中个体理性有时导致集体非理性的一种情况。最典型的例子就是关税战,两个国家可以有两个选择:一是选择合作,双方达成关税协定,降低关税以利各自商品流通;二是选择背弃,提高关税以保护自己的商品。当一国不遵守关税协定,独自提高关税,另一国也会做出同样反应,则各国的商品都会失去对方的市场,对自身经济也造成损害,而后两国又重新达成关税协定。
国际制度的设计原理:在个体之间达成合作性的集体行动下,为了防止背弃情形这种侥幸心理的发生,需要具有高程度、持续性和激励性的制度安排,制定国际制度时有必要带有禁止、强制和惩罚的特点,即以强制性约束力的国际法律制度降低个体背弃行为的动机,同时还应建立相应的监督程序和惩罚机制。如:《联合国气候变化框架公约》所确立的“共同但有区别的责任”原则为渐进的持续性激励措施奠定了基础,2016年11月《巴黎协定》的正式生效,说明温室气体的减排义务有强制约束力的国际协议加以保障实施。同时,因为碳排放量具有可替代性,为了克服个体“搭便车”的动机,这才有了碳排放权交易机制的出现;再如一国违反贸易协定擅自提高关税,另一国可采取反制等措施。
(二)最弱环节技术与国际制度
最弱环节技术也称最弱权重技术,是指整个集体对公共产品的供应可能由个体对公共产品生产的最小贡献所决定,最典型的有全球流行性病毒传播、网络整体功能维护、全球金融稳定等。例如,某个国家出现流行病毒或是发生金融危机,都会可能危及其他国家,哪怕只有一个国家疏于防范,都可能会在全球范围内扩散酿成全球危机。“木桶定律”和“蝴蝶效应”为此类公共产品的生产提供了支持,在集体行动过程中,弱势部分往往决定整个集体的水平或对集体行动产生巨大的影响,因此,理性的国家一般不会有“搭便车”的主观动机,供给行为一般为自愿实施,同时禀赋能力较强的国家会有动力去援助能力较弱的国家。最弱权重技术生产国际公共产品的过程类似“猎鹿游戏”博弈,与“囚徒困境”不同的是,在“囚徒困境”模式下的个人最优选择(己方背弃,他方合作)变成了“猎鹿游戏”中的次优选择,即个体选择“搭便车”,将给自己或集体带来的是较差或是最差的结果。不过与“囚徒困境”相同的是,在合作过程中信息的沟通和传递是关键因素,如果信息交流不充分或是信息不对称,还可能会出现“逆向选择”的问题。
国际制度的设计原理:以多边的国际机构作为平台,融集资金(生产成本)、指挥协调行动,引导把此类公共品的水平提高到可接受的标准;能力较强且富裕的国家可能直接贡献此类产品来帮助弱国,但较弱且贫穷国家也要加强自身的供给能力,从而形成合作伙伴关系。由于问题的紧迫性和供给行为的自愿性,与之相配的国际法律制度,一般无需具有强制性约束力,且国际法的渊源形式大多为具有普遍性的国际公约和国际习惯,如:世界卫生组织1951年出台,之后经过多次修改的《国际卫生条例》和1945年各国缔结生效的《国际货币基金协定》等,其所采取的都是“普遍适用”原则。同时,为了避免“逆向选择”的问题,要建立信息沟通和交换机制,通过信息的充分交流,可降低博弈方的机会主义倾向和减少不确定因素,保证持续性合作。
(三)最优注入技术与国际制度
与最弱环节技术相反的是最优注入技术,也称最大权重技术,是指公共产品供给最大贡献的个体就等于整个集体的供给水平。一般由大国担当此类国际公共产品最大权重贡献者的角色,这往往与大国的利益偏好相关,因此会容易产生提供者对国际公共产品供应的垄断,同时由于存在高昂的生产成本,继而产生如何分担成本的问题。
“智猪”博弈为最优注入技术的生产过程提供了策略,在“智猪”博弈中,小猪的最优策略是“等待”,“踩踏板”则是小猪的劣势策略,小猪只有选择“等待”,如果大猪也选择“等待”,就都什么也吃不到,双方收益为零,大猪去踩踏板可以有对半的收益,这就存在小猪“搭便车”的问题,甚至是小猪“剥削”大猪的现象。如集团内导弹防御系统的研发,其中大国和小国都研发,则会重复投入成本,小国不仅能力有限且研发成本巨大,对集体是次优策略;如果都不研发,则各自的安全都可能受到威胁;最优的选择就是小国“等待”,大国往往具有更大的安全利益,则安全防卫系统由大国研发,小国则被纳入大国提供的安全保护伞,分担部分的研发成本。对小国来说,正如兵法“三十六计”中所言:“树上开花,借局布势,力小势大,鸿渐于陆,其羽可用为仪也”,即指利用别人的优势造成有利于自己的局面,这也是“小猪”成长的一种方式。因此,在“智猪”博弈中,背弃都不是各国的主导策略,合作是双方的最优选择。
国际制度的设计原理:一般只需单一的最强优势的供应者研发提供,主导国家或国际机构可以倡导各方集中资金和力量共同合作,且合作无需强制性和较高的制度化安排,在审查、监督和执行机制缺位的情况下也可自我执行。但为保证供给决策的持续稳定性,需要建立成本分担机制和补偿机制,让供应者获得一定或足够多的利益补偿。
(四)加权加总技术与国际制度
Sandler将介乎最优注入技术和最弱环节技术之间的公共物品加总技术混合情形称为加权加总技术,指每个个体对公共产品生产不同贡献的权重加总到公共产品的总量上,个体之间的贡献单位不具有可替代性,这是与匀质加总技术的主要区别。例如,国际河流的污染与治理,因为流向和地理位置等因素的不同,每个国家采取同样的治理措施所带来的效果是不同和不可替代的。
在加权加总技术下,由于各国的贡献权重有所不同,且其每个个体对公共产品的贡献具有不可替代性,博弈类型以各国贡献权重影响的差异程度而定,其供给类型可适用于不同的博弈形式。当各国之间的贡献权重影响差异极小时,则接近匀质加总技术,可适用匀质加总技术的相关原理和制度;当一个个体的贡献权重明显大于其他国家,且强势个体的贡献权重决定集体贡献程度,则接近最优注入技术,表现为“智猪”博弈模式,可适用其相关理论模式。反之,个体贡献权重差异较大,且弱者贡献权重影响整个集体的贡献程度,表现为“木桶定律”和“蝴蝶效应”,则适用最弱环节技术的相关原理和制度。
三、中国从“参与”到“研发”国际公共产品的转变
曾经由于历史原因,中国长期与西方主导的国际体系在理念、制度与规则上相游离。中国从1971年重返联合国,1980年和1985年恢复在IMF和世界银行的代表权,到2001年加入WTO,再到现在积极倡导“一带一路”等一系列行动,意味着其从“参与”到“研发”国际公共产品的身份转变,表现为最优注入技术“智猪”博弈中的“小猪”成长到“大猪”的过程,而身份角色的转变也意味着成本和收益、权利和义务的变化,体现了中国在全球治理方面的机遇与挑战并存。
(一)身份角色的变化
中国从“参与”到“研发”国际公共产品的身份转变,说明最优注入技术类型中的从“小猪”到“大猪”的角色变化。有学者提出了“相互变进论”的观点,可将其概括为国际制度的