新南海策①｜美战略界大反思，鼓吹特朗普今年“硬起来”

【编者按】

2018年开年，美国海军“霍珀”号导弹驱逐舰便擅自闯入中国黄岩岛附近海域，2017年有所降温的南海局势似有重掀波澜之势。

与此同时，从去年底美国特朗普政府首份《国家安全战略》报告，到日前公布的四年来首份《国防战略报告》，其浓厚的“冷战式”的对抗色彩也让亚太安全议题的观察家们担忧的情绪空前高涨。

2018年的南海局势将走向何方？面临怎样的新挑战？又迎来了怎样的新阶段？需要怎样的新思维、新观念加以应对？

“澎湃防务”栏目新年推出“新南海策”系列文章，抛砖引玉。

美国海军“霍珀”号导弹驱逐舰1月17日擅自闯入中国黄岩岛附近海域，为自2017年末以来略显平静的南海再掀波澜。

无独有偶，美国《海军战争学院评论》2018年最新季刊近日刊登了约翰·霍普金斯大学资深战略专家哈尔·布兰德斯（Hal Brands）和战略与国际研究中心资深亚太问题专家扎克·库珀（Zack Cooper）合写的文章，对美国2009年以来的南海政策进行了反思。文章在此基础上向特朗普政府谏言：在南海问题上必须告别不够清晰及缺乏延续性的战略，要开始“认真严肃地”对待中国。

据《人民日报海外版》2017年12月报道，2017年“南海岛礁建设积极推进”，岛礁面貌“大变样”。而这建设背后的动力，正如外交部发言人陆慷曾说的，“如果有关方面一再在本地区无事生非、制造紧张，最终只会让中方得出这样的结论：为切实维护南海和平，中方在南海的相关能力建设确实有必要加强、加快。”

1月22日，中国外交部发言人华春莹表示，赞赏印度尼西亚国防部长里亚米扎尔德日前就南海局势的表态。她表示，中国同东盟国家建立的信任弥足珍贵，稳定南海局势的成果来之不易。据报道，印尼防长里亚米扎尔德日前表示，“我们必须感谢中国更加开放的善意，以及合作维护亚洲区域安全架构的意愿”。

美国的四种选择

在美国《海军战争学院评论》刊登的文章中，两位强硬派专家认为，中国在南海的行动只会进一步压缩美国的政策选择空间和军事存在感，为此，他们列出美国当前在南海的四种政策选项，并就其优缺点一一作出详细分析。

* 翻转（Rollback）

这是四种选择中最为激进的选项。

这是四种选择中最为激进的选项。总体来讲，两位专家认为，美国应趁政治军事实力仍占据明显优势时，以综合手段对中国施加巨大的压力；而非踌躇不定，坐等双方国力差距进一步缩小。

在具体的措施上，两人认为美国应有坚定的战略意志，展示敢于使用军事手段的决心，如动用海空力量对中国在南海的岛礁进行封锁，并辅之以贸易战，以及强化与台湾地区的军事关系，甚至“不惧在必要时”用军事手段“清除”中国在南海岛礁的军事设施，以迫使中国力量撤出南海。

但两人同时承认，使用武力将付出极高的代价。在当前中国为缓和南海局势与东盟国家一道努力的背景下，多数地区国家也不会支持美国的强硬政策。最主要的，中国在涉及美国及其盟国关键利益的一系列问题上，如朝鲜、东海、贸易等，可以对美国发起反制。

* 遏制（Containment）

这一遏制不同于冷战时期美国对苏联采取的“遏制”战略，其主要目标是在中国的岛礁建设已经取得公认的成就的情况下，要阻止中国进一步扩建现有岛礁。其逻辑是，前一种选项代价过高，并不可取。但是，为了进行战略止损，美国必须要画一条清晰的、不可逾越的红线。

这一政策选项的实施方式有很多，如对中国发出强烈警告；在南海周边部署美军力量，甚至推动美军上岛部署；使所谓的“航行自由行动”制度化，并鼓励盟国参与其中；重整和升级美军的军事力量。

二人认为，这一策略的优势在于烈度相对较低，更具可行性。但关键问题是，在美国有意把控局势严峻性的前提下，如何使威慑变得可信。

这一选项也有自身无法克服的重大缺陷：公开的军力介入有损美国名义上中立的道德高地；无法解决中国已经取得的建设成就。最为重要的，是其仍存在局势失控与激化冲突的风险。

* 抵消（Offset）

顾名思义，即并非直接以强硬手段阻止中国的岛礁建设，而是通过政治、外交、经济及军事等手段提高中国相关行动的综合成本，来抵消中国获得的战略收益。

这一策略允许美国在短期竞争中做出让步或承受损失，之后通过长期博弈获得收益进行弥补，即“以退为进”。相较于前两种策略，这一选择相对弱化了军事手段的重要性，颇有“欲擒故纵”的意味。其支持者认为，中美南海博弈的关键将不再是谁掌控面积有限的岛礁，而是谁在南海问题上获得更多“关键玩家”的支持，进而在整个东南亚乃至亚太占据主动。

因此，美国可以接受地区格局出现一定程度的改变。而在改变发生的同时，美国可以通过制裁参与岛礁建设的中国企业、暂停中美双边经济谈判及投资协议、扩大美国与地区国家的军事合作予以反制等。

但这一政策选项的局限在于，短期内无法阻止中国获得收益，使美国在战略态势与心理上均处于弱势地位，进而引发外界对美国领导力与实力的怀疑。其核心难度又再次涉及美国是否敢冒风险采取强硬姿态的两难问题——美国强硬的度，怎样既让中国信服，又不至引起地区国家对美国的担忧。

* 适应（Accommodation）

这是在南海地区最为柔和的选项。该政策认为美国应竭力避免与中国在南海发生冲突，因为这是对美国战略资源的浪费。相反，美国应将有限的资源用在其他事半功倍的领域，同中国展开竞争。

因此，美国可以减少在南海地区的军事活动，如所谓的“航行自由行动”；美国仍可承担保护盟国的义务，但应声明其保护不覆盖存有争议的地区。其支持者认为，美国应效仿英国在19世纪末20世纪初对美国采取的政策。对于美国来说，在南海，哪怕是完成有限的战略目标，都需要承受很高的风险与代价。

两位作者强调，这一政策选项对美国地区乃至全球领导力的伤害是巨大的。

警惕特朗普政府新动向

美国海军战争学院海洋战略首席专家、战略与政策研究系教授詹姆斯·霍尔姆斯（James Holmes）近日在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时表示，他认为特朗普政府2018年的南海政策将包括以下三个方面：①不会对中国在南海岛礁已有的国防设施采取行动；②寻找新的方法使这些岛礁与设施持续面临风险，同时竭力阻止中国新的岛礁建设行动，特别是在黄岩岛；③美国的主要精力，将用于防止中国利用岛礁建设的成果改变现有的海洋秩序。

解放军国防科技大学国际关系学院教授翟晓敏评估认为，从根本力量态势看，中国海军已经有了长足的发展，与菲越两国的关系也已明显缓和，美国在地缘环境上也不占有优势，最后也只能选择适应。他不认同美国对中国会改变现有海洋秩序的担忧，“中国本身就是马六甲海峡的最大使用者，又怎么会主动去做影响航行自由的事呢？”他对澎湃新闻表示。

美国《海军战争学院评论》的文章认为，在四种基本政策选项中，最具备可行性的是中间两种。鉴于两者各自的缺陷，两位作者建议美国政府最好的选择是将两者结合，构成特朗普政府南海政策的基础，即“遏制”+“抵消”——新政策的“遏制”面应表明，美国有意愿与决心为阻止中国在南海影响力的增长承受一定的短期风险，可以采用如明确划定红线的方式传递清晰的威慑信息；而“抵消”面则表明，对于中国已经取得的战略收益，美国应运用政治、外交与经济等综合手段，将其转化为战略上的成本。

美国“霍珀”号驱逐舰1月17日进入黄岩岛12海里范围内似乎预示着特朗普政府在南海问题上的新动向。新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院高级研究员伊恩·斯多瑞（Ian Storey）22日对《华盛顿邮报》表示，美国选择这个时候行动，表明已经准备“采取一些不一样的行动”。

就在次日1月18日，美国、日本、印度和澳大利亚四国现役海军高级将领在新德里出席瑞辛纳对话会（Raisina Dialogue）期间，花费了大量时间将矛头指向了中国的海洋政策。这次会面也被一些西方媒体解读为由美、澳、日、印组成的“四国联盟”具体化的象征。美国太平洋司令部司令哈里斯18日在新德里表示，美国及盟国“必须在2018年做出艰难的决定”。

22日，美国防长马蒂斯开启为期一周的亚太之行，他将访问印度尼西亚和越南。据美媒报道，尽管美国坚持称其在领土争端中不会选边站，但马蒂斯在飞往雅加达的飞机上说，他在越南和印尼本身就意味着“我们尊重这些国家，我们尊重他们的主权决定”。

有趣的是，印尼防长里亚米扎尔德日前在印度表示，南海局势可以降温，我们必须以有利的方式保持这一势头，以维护共同利益，我们必须感谢中国更加开放的善意及合作维护亚洲区域安全架构的意愿。

2017年5月18日，在贵阳举行的中国与东盟国家落实《南海各方行为宣言》第14次高官会，审议通过了“南海行为准则”（COC）框架，取得了“准则”磋商的重要阶段性成果。

南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任朱锋此前对澎湃新闻强调，美国特朗普政府的具体政策仍存在调整的可能。尽管2017年的南海相对平静，但是不能因之低估2018年南海形势的严峻性。