识微见远③｜从理念到实施，上海“海绵城市”效果如何
自2013年12月习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出要建设“海绵城市”，将以低影响开发为核心理念的海绵城市建设模式作为未来城镇化的发展模式始，全国各大城市广泛开展海绵城市建设，进行了一系列试点建设和探索。
上海作为全国第二批海绵城市试点建设城市，在全市范围内积极推进海绵城市建设。目前，《上海市海绵城市专项规划（2017-2035）》基本编制完成，处于上报市政府审批过程中。全市范围内的海绵城市建设尚处于起步阶段，规划实施和建设管理体系尚处于探索期。作为《上海市海绵城市专项规划（2017-2035）》中的重要内容，按照《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发[2015]75号）中提出的到2020年城市建成区20%以上，2030年80%以上的面积达到海绵城市建设要求，并基于需求导向性、可操作性、多样化示范、集中连片等原则，选定了64片，总面积约350km²的近期试点区域，并提出其中的200km²将于2020年完成。
随着全市海绵城市建设的逐步推进，目前在部分海绵城市先行试点区，已逐步有海绵城市项目建设完成。本研究以上海市内3个已建或在建、具备一定典型性的海绵城市建设项目为研究对象，通过实地调研以及与相关建设管理部门、建设方、设计方访谈等形式，对海绵城市建设推进模式、资金来源、建设成本、本地设施选型等方面的信息进行收集整理和分析研究。
案例一：A小区海绵城市改建项目
案例一位于某海绵城市试点区内，属于老旧小区海绵化改造项目，于2016年10月开工建设，目前已完工。在方案设计过程中，存在的问题主要包括雨污混接、雨天积水、绿地过高等。最终确定该区域的海绵改造相关指标如下表所示。
在已经完成的海绵改造中，主要采用的海绵设施包括海绵停车场、雨水花园、雨水管断接等。
其中，雨水花园主要建造在小区的公共区域，其主要功能包括消纳自身及周边雨水，净化水质，同时营造景观环境。生态停车场则取代了原先的硬质停车区域，主要由透水铺装及植草区组成，由于停车地区一般污染物较多，雨天经过雨水冲刷容易产生较多污染，而生态停车场的建设可以显著减轻进入管道的污染物。雨水管断接主要将管道中的雨水断接至高位花坛（雨水花园），从而进行消纳、净化。此外，配合海绵化改造，小区内还进行了雨污混接改造、积水点改造等工程，力求全面、系统地解决小区的水问题。
截止调研期间，海绵城市建设已完成且已运营约2个月时间，期间设施运行效果良好。但监测系统尚未建成，年径流总量控制率和污染控制率等具体指标是否达标尚待监测结果检验。
案例一的老旧小区海绵化改造项目，属于试点区内的样板工程，起着示范、试点作用，建设标准高。据统计，项目总投资达约740万，即220元/平方米。资金由政府财政投入。
作为试点项目，海绵设施的运营维护目前仍由项目方负责，后续是否由政府继续承担运营维护的责任，抑或是逐渐移交给小区物业，目前尚在探索中。后期运营维护的责任主体及维护资金来源等，尚无定论。
案例二：B海绵城市新建项目
案例二位于《上海市海绵城市专项规划（2017-2035）》中划定的近期建设区内，是整体规划开发的新建区域。目前已完成整个区域的海绵城市规划，已基本建成其中一块街头绿地的海绵城市建设。
建设区域内，现状基底条件良好，基本无内涝，且区域内水系众多，水资源丰富，存在的主要海绵城市问题以水环境、水生态问题为主。尤其是水环境问题，镇管河道多为劣V类，骨干河道水质相对较好。基于此，建设制定的主要目标和指标主要包括4个方面，如下表所示：
除以上主要目标，该项目还提出缓解热岛效应、生态保护、景观提升等多目标，且注重体现居民的利益和认同感，以期通过雨水回用和微观气候的改善，降低居民的水电和物业费用。
该项目的海绵城市规划提出具体的指标体系，包括年径流总量控制率、内涝防治、城市面源污染控制、水资源指标、水生态指标和雨水回用指标6类定量约束性指标和水环境质量1类定量指导性指标。且针对每一个控规地块，将年径流总量控制率进行分解。根据分解到的指标，进行了海绵设施规模配置。
目前，该项目已基本建设完成其中一块街头绿地的海绵城市建设。按照地块年径流总量控制率85%设计，主要采用下凹式绿地、雨水花园、渗透渠等海绵设施。并且结合景观设计，将喷泉的集水区改建成为雨水调蓄设施，雨水收集调蓄规模为35平方米。
该项目中，已建的街头绿地面积约5700平方米，海绵城市建设投入在原有投入（214万）上增加约70万，增加约25%。按照现有设计方案，整个海绵城市建设工程费用估算为35901.42万元，即每平方米167.6元。
海绵城市建设项目的增加投入由区域一级开发商承担，未来有望通过写入工可预算的方式由政府财政投入。区域内公建地块由一级开发商负责开发建设，后期海绵设施的运营维护同样由一级开发商负责。而居住、商业等地块将由二级开发商负责开发建设及后期运营，海绵城市规划的关建设目标及建设要求拟通过写入土地出让条件的方式进行管控落实。
案例三：C住宅小区项目
案例三是试点区外的海绵城市新建项目，目前已完成部分样板房的建设。该项目为新建小区，海绵城市规划以目标导向为主，基于《上海市海绵城市建设技术导则（试行）》等已出台的技术文件及规范要求，最终确定相关指标如下。
该项目选取了垂直绿化、屋顶绿化、雨水桶设置等作为鼓励性指标以加强海绵城市建设效果。目前，金地世家住宅小区仅在样板房区域建成了海绵城市设施，已建的主要海绵设施包有：植草沟、透水铺装、雨水调蓄回用系统、绿色屋顶等。
这些海绵设施结合小区的景观绿化设计。住宅小区内的海绵城市以雨水收集回用设施为建设重点和亮点：利用高低位花坛作为雨水储存、净化设施，并将收集到的雨水作为小区内绿化浇灌用水，节约回用雨水资源的同时，产生一定的经济效益。
案例三是试点区外，由企业自发建设的海绵城市项目。在项目立项之初即决定将海绵城市理念融入到项目的规划设计中，为公司同类项目进行试点的同时，也充分体现企业社会承担，提升企业公众形象和品牌价值。
该项目的海绵城市建设投资由开发商自行承担，投入约800万元，即130元/平方米，占项目总投资远不足1%。此外，雨水回用设施可产生一定的经济收益，根据已建区域的经验数据，在丰水期（5-9月），回用雨水可充分满足浇灌要求，其他月份最低可替代浇灌用水30%，每年可节省绿化浇灌费用4-5万元。对于海绵设施的后期运营维护，在小区维护期内，建设公司将协同物业共同对海绵设施进行管理，包括建立监测体系，撰写《物业管理手册》等内容，后期则会逐步交给物业管理。
案例小结
对以上三个调研案例的概况、主要问题及特点进行分析梳理，提炼如下：
从对全市海绵城市建设整体情况的初步调查以及对以上三个建设案例的详细调研可以看到，目前上海市海绵城市建设已经得到了各层面较为广泛的响应，已经牵动了各类开发、建设、管理的单位，已开始在各类城市建设中尝试引入低影响开发等新的理念。
规划管控以及项目建设的内在驱动力，都会作用于海绵城市的建设推进。本次调研的三个案例，分别代表三种不同的海绵城市建设推进方式，其推进方式梳理如下图所示。
（1）由政府主导，财政投入、政府管理
本地调研案例中，案例一为此种推进方式。建成小区的海绵化改造是由政府主导推动，且有专项试点经费支撑。其海绵城市建设的驱动力是推动试点区海绵城市建设、进行先行示范。在规划管控上，临港地区的海绵城市专项规划已经获批，这些区域的海绵城市改造或建设的规划管控力度较强。
（2）由土地一级开发商主导
本次调研中案例二的街头绿地，即为此种推进方式。其建设的驱动力是希望在区域的整体开发中融入海绵城市等先进理念，来提升区域的整体环境和品质，从而提升整个区域的吸引力。在规划管控上，虽然它已经编制了整个区域的海绵城市建设规划，但这个规划并没有法定效力，更多的是起到技术引导的作用，管控力度较弱。
目前，在《上海市海绵城市专项规划（2017-2035）》中所划定的近期建设区，拥有统一的开发管理主体的新建区域，土地一级开发单位正在积极推进区域海绵城市建设规划、实施方案的编制，部分区域已开始进行各类绿色基础设施的建设。
（3）由土地二级开发商自发建设
本次调研中案例三为此种推进方式。土地二级开发商海绵城市建设的驱动力，在于通过小区内海绵城市的建设，提升小区的环境品质，打造小区亮点，同时起到一定体现企业社会责任，提升企业品牌价值的作用。本案例中，上位规划中尚没有海绵城市相关内容，进行海绵城市建设暂无法定规划管控约束，主要通过后期方案设计来指导海绵城市的建设。
目前，在部分区域的海绵城市建设推进中，也已有在土地出让条件中写入海绵城市相关内容，要求二级开发商按照土地出让条件履行海绵城市建设义务的实践。
结论与思考
（1）全市海绵城市建设总体推进尚很缓慢。
本次调研过程中的三个案例均已是开展海绵城市建设较快的区域，但从调研结果来看，即便是案例区也多只完成了示范性工程，并未开展全面建设，未来整体的实施情况还未可知。总体推进速度的缓慢和规划实施与建管体制的不完善、资金与运营保障的模式尚在探索之中有着直接的关系，让空有技术的上海海绵城市建设目前仍处于摸着石头过河的阶段。
为了推进全市海绵城市的建设，应当秉承“规划先行”的原则，加快推进海绵城市规划的编制。尤其是各个近期建设区，应当对接全市海绵城市专项规划，加快开展规划编制。其次，需要推进海绵城市规划控制指标的落实与建设管理体系的建设，且需推进规划管控与建设管理的衔接，理顺海绵城市自规划到建设落实的实施路径。最后，针对本研究中总结的三类不同的海绵城市推进方式，需深化研究其具体的规划形式和规划方法，以不同的方式共同推进全市海绵城市的建设。
（2）城市更新中需加强对老旧小区海绵化改造规划考虑。
按照国家规定的2030年全市80%建成区达到海绵化的建设目标，未来老旧小区的改造必然是上海海绵城市的关注重点，也是面临的主要问题。
目前，除案例一，全市范围内基本没有其他老旧小区的海绵化改造案例。该项目虽然从技术上论证了老旧小区海绵化改造的可行性，但其改造建设的驱动力、单位面积的海绵投入，以及管理模式上，都有明显的试点区、示范工程的特征，很难在其他区域推广复制。造成老旧小区海绵化改造推进难的原因，不仅是规划的缺位（目前城市更新相关规划中还没有海绵城市的内容），且存在老旧小区海绵化改造本身内在驱动力不足、公共公益属性较强、市场利益驱动力弱的因素。资金、权责、管理维护甚至是施工期社会影响等问题，都是旧区海绵化改造推进的难点。
针对这些问题，本研究认为老旧小区的海绵城市改造需加强规划介入。路径一是将海绵城市内容加入现有的城市更新规划中。基于问题导向，在现有的城市更新规划中增加海绵城市改造规划目标、改造策略和规划引导等内容，并衔接城市更新规划的深度，增加雨污混接改造率、年径流总量控制率等海绵城市相关指标。路径二是以专业规划或建设规划的形式，在有条件的区域编制海绵城市专业规划，作为城市更新规划的专业技术支撑，来指导老旧小区的海绵城市改造。此外，需突出规划目标的问题导向，推动多元化目标、考核、验收、评价体系的建立，不以年径流总量控制率论，确定合理的海绵城市建设目标，加强老旧小区海绵化改造的可实施性。
（3）海绵城市建设应推进目标及综合型评价系统的建立。
本次调研的三个案例，对于年径流总量控制率这一定量目标均在规划阶段进行了严格的分配计算。案例二中将这一指标分配到了各个地块，且基于年径流总量控制率配置了每个地块的设施规模。从设施选型上看，实际建设中雨水收集回用设施的重视程度高。一方面，雨水回用设施可产生一定的经济回报，如金地世家案例中，回用雨水作为浇灌用水，可抵消部分物业费用。另一方面，这与现在75～80%这一年径流总量控制率指标较高有关。部分区域为达到这一目标，不得不配置一定的雨水调蓄规模，从而导致部分地块不尽合理的设施配置。这也是造成本次调研的三个案例投资均超出全国其他地区海绵单位投资的平均水平（约100-120元/平方米）的原因之一。
目前全国及上海对海绵城市建设效果的评价仍然施行以年径流总量控制率作为绝对核心的体系，尽管该指标对海绵城市的建设具有重要的意义及作用，但唯“年径流总量控制率”论会驱使在实际操作中诞生一些不合理的设计以强行达到该目标的要求。为了促进海绵城市建设持续健康的发展，推进海绵规划控制目标的多元化以使设计、建设回归理性势在必行。
通过建立目标评价体系，对不同区域、不同类型的海绵城市建设进行不同的规划管控和引导。除了年径流总量控制率，评价内容还应当包括基于监测的实际建设效果、设施类型的丰富程度、单位面积经济投入、后期运营维护保障等多方面。其次，按照规划管控和引导的内容不同，各个指标可分为刚性控制和弹性要求。最后，规划管控和引导的内容应当与多目标评价体系相对应。对不同区域、不同类型的海绵城市规划，不同的规划导向，主要体现在规划评价体系中不同内容权重的大小。如年径流总量控制率这一目标，其权重应当是新建区大于改建区，试点区大于非试点区。甚至对于部分老旧小区的改造区域，或以排水系统改造为主的项目，年径流总量可作为弹性控制的鼓励性指标。
希望通过推进海绵城市多目标评价体系的建立，使海绵城市的建设避免单一指标的考核评价标准，推进海绵城市持续有效的开展。
（感谢上海市城市规划设计研究院王洵副总工程师、骆悰副总工程师、市政分院徐国强院长指导。）