从“整合”到“整活”——楚雄州以消防救援“小支点”撬动基层治理“大格局”
基层一线是维护公共安全的主战场，维护公共安全体系要从最基础的地方做起，现阶段公共安全治理最薄弱的恰恰在基层。从乡镇救援力量来看，“分散化、凌乱化、空壳化”的现象在一些地方特别是西部欠发达乡镇较为突出，楚雄州通过盘活各方优势和有利资源，填补了基层救援力量空白，回答了“穷地方如何搞救援”的现实难题，走出了一条基层应急救援治理体系和治理能力现代化的新路子。
困境：基层应急救援力量“散、乱、空”现象突出
楚雄地处西南边陲，是西部欠发达地区比较有代表性的州市，相比发达地区财政保障能力不足一直是制约基层应急治理能力的短板性问题。调研中发现，楚雄州消防、林草、应急、气象、自然资源、交通、水务等承担防灾减灾救灾的部门均把职能任务、部分经费和专兼职人员延伸到乡镇，但因人员分散、场地分散、保障分散、装备分散，造成了欠发达地区有限的防灾减灾资源的浪费，也出现了任务重叠、各自为营、分头指挥的乱象，基层应急救援效能长期低层次徘徊。
“这几年上级各部门都有一些防灾减灾救灾经费到乡镇，比如说林草部门在森林防火的6个月供养20人，每人每月2000元左右，但另外半年就没有任何保障；专职消防队全年保障6个人，每月队员到手工资不到2500元，很难留得住骨干；还有气象防雹等临时性的工作，需要时把人拉来，干完活又只有解散；我们还有1名交通协管员，真的需要时1个人根本发挥不了作用。”永仁县宜就镇镇长罗秋丽介绍说，“特别是由于‘撒胡椒面式’的分散保障方式，落到各条线人头上的待遇都很低，很难招到年轻人，森林防火期临时招的20个人，有的年龄比我还大，这些人如果上山打火可能还跑不过我这个女同志，根本谈不了专业素质。”
楚雄州分管应急和消防工作的陈锐常务副州长谈到，“楚雄州地广人稀、山高路远，半数以上的乡镇需要2小时以上车程，最远的楚雄市西舍路镇距市区188公里，县市级专业救援力量到达乡镇需要6小时车程，特别是全州近3年来70%以上的灾害事故发生在乡镇或农村，然而恰恰在应急救援的‘主战场’上我们的‘兵力’最薄弱。”从调研情况看，楚雄州103个乡镇都建了政府专职消防队，通过几年的实际运行，因编制和经费问题，很多乡镇政府专职消防队人员流动频繁、骨干流失严重，专业素养无从谈起，部分乡镇甚至“空壳化”运转，末端应急救援现状令人十分堪忧。
破局：一支队伍搞应急，打通末端应急治理堵点
针对基层应急治理乱象，楚雄州坚持问题导向，迎难而上、先行先试。楚雄州安排州消防救援支队牵头对乡镇应急救援力量建设现状进行全面调研，州人民政府张文旺州长专题听取调研汇报，并在调研报告上批示“这个调研报告很有质量，情况清楚，思路清晰，所提建议可行”。为将基层末端救援力量整合从“纸上”落到“地上”、由“理论”变为“现实”，经过近1年的试点，永仁县所有乡镇应急救援力量都达到了20人以上，形成了“一支队伍搞应急”的基层应急治理新典范。
“破局”从职能定位进行融合。基层乡镇消防、林草、应急、气象、自然资源、交通、水务等各条线任务既单一又随机，具有临时性的特点，从任何一条线看均有任务职能皆不饱和的问题。同时，各条线任务均带有应急属性，但在处置应对灾害事故时，一家之力又往往难以应对，皆需要各部门共同“作战”。通过融合应急救援队伍职能，基层党委政府一次性可调配的力量就很大，能够解决实际救援过程中“党政领导难统筹、归口部门难调度、救援力量难指挥”的三难问题，应急救援队伍能够充分发挥团队优势。算清了“政治账”，成为乡镇党委政府融合末端应急救援职能的内生动力。
“破局”从保障渠道进行整合。基层乡镇消防、林草、应急、气象、自然资源、交通、水务等部门在乡镇均有少量经费投入，单从任何一条线来看，均存在投入少保障低的情况，杯水车薪，难以留人、难以做事。队伍整合以后可形成汇流成河聚沙成塔的良性效应。以永仁县宜就镇为例，目前乡镇专职消防队每年经费33.34万元，森林扑火队每年经费38.28万元，气象防雹员每年经费5.4万元，还有消防警组、武装培训、综治维稳、水务应急、治安巡逻队、交通协管员、畜情疫情防控等经费总计可统筹120余万元。通过保障渠道整合，经过测算，乡镇可在不增加新经费投入的情况下，按一支15人的常备救援力量计算，人均保障经费每年超过8万元，已高于当地事业编人员待遇，待遇上去了人也就招得来留得住了。算清了“经济账”，成为应急救援职能部门推动保障渠道整合的多赢模式。
“破局”从资源投入进行聚合。基层乡镇各条线均有相对固定的办公场所和部分应急救援装备，既存在乡镇有限场地资源的浪费，也有每条线装备量少质弱的问题。通过对营房、装备、信息化等资源的有效聚合，能够实现各方资源的互通、互用、互补、互联，最大限度减少重复投入，最大限度发挥资源效能。以永仁县猛虎乡为例，通过把乡镇专职消防队、林草中心（森林扑火队）和综治中心的车辆人员装备集中在同一营区，救援车辆装备由分散的“软指头”变为握紧的“硬拳头”，实现了人、装、营房的高度集中统一。通过对政法系统的“雪亮工程”、林草系统的“天保工程”和远程视频会议系统的聚合，能构建上下联通、共享互通的乡镇末端灾害事故处置远程视频指挥调度体系，实现119调度指挥一条线直达乡镇末端。算清了“成本账”，成为各级主动聚合资源实现效能提升的必然选择。
突围：既接了地气又趟出一条基层应急救援的新路子
经过近1年的整合实践和试点探索，永仁县“5+N”整合建设模式展现出了强大的生命力，得到了省委副书记石玉钢，州委书记刘勇、州长张文旺、副书记崔同富、常务副州长陈锐等多名党政领导的充分肯定，实现了乡镇综合救援队伍“事业编待遇、标准化建队、多职能合一”效能，趟出了一条可借鉴、可复制、可推广的基层末端应急救援力量建设全新道路。
“一支队伍搞救援”，实现了基层应急救援实体化运行。永仁县编办、组织部门发文明确1名事业编制为政府专职消防队伍人员编制，各乡镇整合5名在编人员（乡镇分管领导、专职消防队队长、林草中心主任、应急专干、综治中心主任），统筹使用10个部门人力资源，将各条线分散的办公地点、车辆装备集中到一处，职能任务更加清晰和集中统一。乡镇应急救援力量实现了从无编到有编，事业编增加到5人、应急救援力量从5人增加到20人的转变。永仁县七个乡镇均已按不少于20人标准完成“中心”队员招录和队伍建设，达到了普通消防站建设规模，让基层乡镇拥有了一支20人以上的常备救援力量，能够24小时值守运转、随叫随到、较为稳定的救援队伍。
“一个办法定待遇”，实现了基层应急救援最大化保障。出台了《永仁县乡镇末端救援力量建设经费保障管理办法》，按照“上级补助、县级预算、乡镇统筹”三级保障模式，共整合11个应急救援职能部门经费资源，由县消防救援大队统筹纳入财政预算，并拨付乡镇进行统一使用。划定每人每年不低于6万元的人员经费最低保障标准“红线”；划定公用经费按每人每年不低于县级政府部门经费标准保障；划定队员工资比照上年事业编制标准执行。以永仁县宜就镇为例，整合前乡镇专职消防队每年保障经费仅为33.34万元，标准执行后，“中心”保障经费达到120余万元，可用经费实现了4倍增长，队员人均月工资达到5800元以上。
“一套标准促正规”，实现了基层应急救援专业化建设。坚持“以全面提升战斗力”为根本，制定出台“指挥系统建设、功能库室设置、器材装备配备”三个硬性标准，实行日常组训、岗前集训、驻队轮训、视频培训、比武促训“五训”模式，全面提升队伍专业化水平。硬件设置标准化，科学划分营区功能区域，明确10个库室建设标准，统一设计规范外观标识、库室门牌和管理规章制度等内容，合理配备火灾扑救、应急救援、气象防雹和其他服务保障类器材装备100余件套，每日对防护装备、执勤车辆进行检查维护保养，入驻前由消防大队开展正规化达标验收。训练考核体系化，统一制定业务训练计划，每月集中开展1次专题视频授课和业务培训，新招录队员到岗前至少开展1个月集训，在职队员定期到消防大队开展1个月驻训，系统学习灭火救援、组织指挥、值班备勤等规章制度和战斗操法，每年对“中心”工作人员训练情况进行比武考核，结果纳入各乡镇年终综合评定，据统计，2022年全县末端救援队员人均训练达到85课时。指挥调度一体化，利用政法系统367个视频摄像头覆盖县、乡、村三级的优势，永仁县所有乡镇搭建了119接处警平台，将乡镇党委政府远程视频会议系统、政法系统“雪亮工程”、林草系统“天保工程”接入消防指挥中心，实现了从支队到乡镇、从后方到前方一体化接处警、一体化指挥调度，灾害风险全域全程全视角监控，通过信息化聚合实现了作战效能的倍增。防火巡查常态化，依托“中心”成立了乡镇消防工作站，全面履行乡镇消防安全委员会办公室工作职责，按照“有灾救灾、无灾防范”工作要求，由队员开展常态化消防安全检查巡查、宣传教育等工作，及时督查整改火灾隐患。
“一项规定抓运行”，实现了基层应急救援规范化管理。出台了《永仁县综合救援服务中心管理运行规定》，按照“乡镇党委政府主建主管主责，消防和行业部门主训主用主考”的原则，重点从“建、管、训、用、考”等方面规范队伍职能任务和日常管理。成立由县政府主要领导任组长，县政法委书记、分管副县长任副组长，整合行业部门为成员的领导小组，研究解决乡镇“中心”组建、保障措施等重大问题和事项。在县消防救援大队设立领导小组办公室，负责日常“中心”运行管理、招录培训、综合考评等工作，将考评认定结果纳入乡镇党委政府“干在实处、走在前列”大比拼评价体系。通过《规定》的有效实施，实现了乡镇综合救援服务中心建设有依据、管理有制度、训练有标准、使用有要求、成效有考核的规范化管理。
通过在永仁县基层末端应急救援力量建设的实践，推动永仁县每个乡镇常备专职救援人员达20人以上、人均保障标准达8万元/年、营房装备全面规范统一，管理运行标准化制度化，成功由“整合”的物理现象产生了“整活”的化学反应，真正在乡镇末端拉起了一支实体化、专业化、正规化的综合性救援队伍，正面回答了“穷地方如何做好末端救援”的共性难题。
原标题：《从“整合”到“整活”——楚雄州以消防救援“小支点”撬动基层治理“大格局”》