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澎湃研究所

确定科学的人口规划的重要性

任远/复旦大学社会发展与公共政策学院教授

2018-01-10 12:44  来源:澎湃新闻

在城市人口增长的过程中实现科学的规划和治理,面临的一个问题是:如何能够确定一个科学的人口规划作为城市各项公共服务的基础。之所以说是为城市各项公共服务的基础,因为各项基础设施和公共服务的配置,实际上都受到人口因素的影响,并相当大程度上依据人口数量和人均指标来加以配置。
因此如何对城市未来确定合理和科学的人口规划,是城市管理和规划者反复考虑的问题。确立合理的人口规划,往往基于如下几个主要的讨论:一是人口向城市不断集聚是否超过了城市的承载力;二是对于某个城市发展来说,是否存在一个理想的人口规模;三是对城市人口未来变动态势的总体判断。对于城市总体规划的人口规划来说,需要综合衡量这些基本判断,从而能够得到一个“科学”的指导性的发展指南。
实际上对于具体城市而言,人口承载力基本上是没有意义的。地球作为一个封闭体系存在承载力的问题。一个国家出于实现发展的安全,人口承载力一定程度上具有意义。城市本身就是开放性的系统,能源、粮食等要素资源可以通过贸易途径得到解决。而且几乎没有一个城市是通过城市自身来承载其人口和发展。即使一些要素(如土地)是不能转移的,但是考虑到城市本身在空间演化过程中具有动态性,而且城市的空间能够从立体层面向上或向下发展,空间因素实际上也并不对城市的人口集聚带来压力。
对于城市的理想的人口规模来说,或者说是适度人口规模,一般的经济学模型认为城市人口集聚的初期会带来规模经济,而当人口增长到一定程度会带来累进的管理和技术成本,从而出现边际效益为零的顶点,就构成城市最优规模的上限。这个理想的人口规模,是一种埃德温·坎南(编注:英国经济学家、适度人口论的奠基者)所提出的在静态体系下的最大收益点的最优人口规模。而阿尔弗雷德·索维(编者注:法国人口学家、人类学家、历史学家)所提出的理想人口规模,则包括财富、就业、国家实力、健康、教育、资源环境等人均福祉水平最大化的人口规模。但是,正如索维在“动态适度人口规模”的概念中提出的,理想的人口规模在一个长期尺度来看是不断变化的。城市的物质环境在发生变化、要素供给水平本身在发生变化、技术水平的进步、社会运行能力的提高、城市社会生活形态的变化等将会扩展最优人口规模的约束条件,并提高城市人口规模边际福利收益的上限。
也就是说,在静态观察下、在技术和要素约束下确实存在一个适度的规模,但是如果考虑到技术和管理能力的不断进步,城市适度人口规模的上限是在不断提升的。因此,如果我们能够实现一个稳定持续的技术进步,如果能够使城市运行的物质交换体系和运行系统得到持续提升,城市的远期发展在理论上也不存在最优规模的上限。这也告诉我们在动态变化的过程中不存在一个僵化的理想的人口规模。
以上海为例来考虑城市的适度人口规模,到目前为止,人口增长带来的边际经济产出和边际福利进步仍然是正的。也就是意味着,城市人口在不断增长,而各项人均福利指标仍然在进步,那么上海仍然具有对人口继续吸纳的内在需求,劳动力市场需求中的“民工荒”和“招工难”一定程度上可以表现出城市发展对于劳动力的需求。当然,不同的福利要素和人口数量增长的关系表现出不同的函数形态,但总体上看城市人口在增长,人口增长的边际效用(或者说是边际福利)仍然在增长,城市未来的理想人口规模数量还应该继续增长。
城市的理想的人口规模具有动态特点,往往随着技术进步不断扩大。因此城市远期规划所判断的理想人口规模,实际上也是一个参考性概念,并没有多大的应用意义。正如桑德斯所说,人口有自发地实现适度人口规模的趋势。或者说城市的人口会不断增长,直到达到静态的要素条件所规定的限度为止。这也意味着,城市的人口增长在带来福利净损失的同时,也会内生地产生出限制人口增长的机制。
需要强调的是,虽然从远期来看城市的适度人口规模是不存在限制的。但是并不是说在某个具体时点上城市的人口规模就越大越好。因为城市虽然能够不断地突破自身约束条件的上限,但是在任何具体时点上,城市却始终面临技术、管理能力和城市生活方式的约束。城市的人口如果过度集聚,超越了其约束条件的上限,会真实地制约当前城市的发展运行。这自然要求城市在人口集聚过程中应该积极地促进管理和服务能力的提高。同时说明,在任何时期,如果静态地来判断城市理想的人口规模,都不会是无限的。需要结合具体情况来实施平衡人口集聚与城市发展和福利的关系的公共政策。
在城市总体发展规划中确立合理的人口规划,另一个需要考虑的重要因素是城市未来会达到多少人口。城市的总体规划应该基于对未来人口动态的判断,并以此来确定城市资源的规划和配置。
对城市未来人口发展态势进行预测具有很大的不确定性,人口的生育、死亡和迁移都受到综合因素的影响,使得对于近期的人口变动预测相对比较有把握,而对较远时期的人口动态变动是非常不可靠的。对于特大城市的人口规划来说,应该具有更高的锚,而不是更低的锚,这才有利于增强城市对人口增长的应对能力,有利于提高城市民众的福利。我国东部地区主要的特大城市仍然有吸纳人口增长推动城市经济社会发展的内在需求。
合理的人口规划应该是在区域空间的人口承载、理想的人口规模和人口增长的未来态势间寻找合理的平衡。对于一个开放性城市的人口规划来说,人口承载力是并没有意义的。如果我们看到中国城镇化过程仍然在继续推进,城市的经济将继续发展、资源利用效率将不断提高、新的资源和能源将得到更好地应用,那么人口规划需要在动态的适度人口规模和人口增长态势中确定其发展的方位。过低的城市人口规划可能不能适应人口继续增长的发展态势,并可能导致公共服务的低配、不利于城市人口和发展服务的协调性、不利于城市总体发展的最优化。
人口规划、城市发展和公共服务配置的内在失衡,可能会破坏城市的内在机理,从而给土地利用、公共服务配置和相关移民政策带来一系列不利的后果。
(本文节选自作者“特大城市的人口增长集聚和有效治理”的研究论文,该文发表于《城乡规划》杂志2017年第6期。
责任编辑:吴英燕 澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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