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澎湃研究所

欧盟危机视角下的波兰司法改革

黄颖/同济大学德国研究中心研究员、德国波恩大学全球中心研究助理

2017-12-29 13:21  来源:澎湃新闻

近两年来波兰司法改革所引发的民众和反对派人士的强烈反对,可能带来波兰社会的分裂乃至国内政治动荡,直至欧盟分裂。图为2017年12月20日,波兰总统杜达在首都华沙宣布签署两部受到欧盟指责的法案。
如今,用“千疮百孔”一词来形容当前欧盟的境遇,并非言过其实。欧债危机、难民危机、乌克兰危机、恐怖袭击肆虐、英国脱欧、加泰罗尼亚独立公投,再加上近期由波兰司法改革引起的欧盟与波兰矛盾,一连串事件正在日益削弱欧盟的韧性。
波兰近两年引发争议的司法改革所导致的波兰与欧盟矛盾激化,基本上可归因于欧盟过分扩大后的“消化不良”,受牵连的还有德波关系。欧盟选择用威权方式来应对成员国的民主倒退,很可能进一步加深其内部的分歧与矛盾,进而冲击欧盟一体化进程。
波兰司法改革中的“民主倒退”
2017年12月20日,因认为波兰的司法改革有悖于欧盟的价值观和标准,破坏法治国家和司法独立的原则,欧盟委员会以《欧盟联盟条约》第七条作为法律依据,宣布正式开启针对波兰司法改革的审查。若欧盟的审查最终通过,波兰将面临被欧盟剥夺表决权等处罚。
面对欧盟的强硬态度,波兰政府并不示弱。当日,波兰总统杜达(Andrzej Duda)下令签署涉及最高法院及国家司法委员会的两部法案。由此,欧盟与其成员国波兰的矛盾激化。在欧盟看来,成员国的司法改革应该遵循该国的宪法以及欧盟的法律,欧盟一体化正是建立在成员国对民主、自由、平等和法治等核心价值一致认同的基础上。俗话说,家丑不可外扬,欧盟与其成员国波兰的矛盾为何不能在内部协调解决呢?
作为一个较新的民主国家,波兰在法治国家建设上依然处于探索阶段,与西欧国家存在一定差距。波兰的司法改革(甚至可以说是新一轮的政治改革)开始于右翼保守政党“法律与公正党”(PiS)上台后不久。在2015年10月举行的波兰议会选举中,2001年成立、在野八年的法律与公正党拿下议会中超过半数以上的席位(235/460个),获得独立执政资格。这也是1989年波兰向民主制度转轨以来,首次出现单一政党独立组阁的局面。
这次政党更替预示了波兰内政和外交政策的转向。法律与公正党不仅对欧盟持怀疑和保守态度,而且上台后不久便着手削弱波兰宪法法院的权力,在过去两年里共通过了十三项有关司法改革的法案,通过加强行政权力对司法权力的管控,使得宪法法院的裁决最大限度符合本党的利益。
其中,2015年11月19日,波兰新议会通过《宪法法院法》修正案,要求重新选举宪法法院五名新法官。此前宪法法院的决议只需要一半的法官同意即可做出判决,而依据新的改革法案,这样的决议必须获得三分之二多数同意才能生效。这意味着,若宪法法院发起对议会或者政府的违宪调查,因为需要更多法官的支持,调查获得通过将变得更加困难。同年12月,新议会提名了五名宪法法院法官,并火速举行了这些法官的宣誓仪式,其中三位还不受宪法法院管制。
宪法法院认为该法律多处条款与波兰宪法相抵触。随后,欧盟委员会启动针对对波兰司法改革展开法治国家调查的程序,试图阻止波兰的“民主倒退”。
除了司法改革,法律与公正党控制的波兰议会于2016年元旦前夜通过了新的《媒体法》,这部修正案赋予政府直接任命公共媒体高层的权力,因其挑战了欧盟主张的言论自由和新闻自由价值,所以在欧盟内部引发轩然大波。然而,波兰总统杜达不顾欧盟的告诫,于2016年1月7日签署了这部极具争议的法案。
2017年7月,近17万波兰民众聚集首都华沙,抗议政府的司法改革,此时又有三项法案已经在议会表决通过,只待总统签署生效。根据这些法案的规定,所有最高法院现任法官都要卸任,代之由司法部长任命的临时接替者,继而再由其提名新法官,提交给全国司法委员会批准任命;议会有权任命全国司法委员会成员;司法部长有权任免普通法院的首席法官。由此,政府加强控制司法权力的意图更加明显,在议会两院都占有主导地位的法律与公正党更可大刀阔斧地推行司法改革。欧盟已做好准备,将对波兰进行制裁,并威胁将暂停波兰在欧盟的表决权。
面对国内的激烈反对和欧盟的激烈批评,在平衡国内各种政治力量后,同样属于法律与公正党的波兰总统杜达同意签署涉及普通法院人事任免的法案,而否决了另外两项法案,表示将在两个月内提出新法案来替代被否决的另外两项法案。杜达的这一表态延缓了波兰司法体系的改革进程,但当时得到欧盟的认可。
如今,波兰政府执意继续推动改革,杜达签署了另外两项法案。值得担忧的是,这场司法改革所引发的民众和反对派人士的强烈反对,可能带来波兰社会的分裂乃至国内政治动荡,直至欧盟分裂
1989年的东欧巨变最先在波兰发生,波兰议会通过宪法修正案,决定实行总统制和议会民主制。之后,波兰开始进行以民主制度为导向的政治改革,这一过程同时是宪法修正以及司法走向独立的过程,其间伴随着国内政治斗争。虽然其间波兰政府更迭频繁且国内充斥激烈政治斗争,但基本保持着转轨的大方向,并于1997年通过全民公投最终完成民主化转轨。2004年5月1日,波兰同另外七个中东欧前社会主义国家加入欧盟,一定程度上意味着波兰历时十五年的转轨取得成功。
波兰历史上连年的战火纷争,致其国民异常在意和爱护本民族的独立性。2015年议会大选中,法律与公正党凭借反对接纳穆斯林难民、反对加入欧元体系以及增加社会福利支出等选战纲领,战胜了亲欧盟、重商界的公民纲领党(PO)。法律与公正党对欧盟持怀疑态度,尤其是在欧盟面临多重危机的背景下,对德法国两国主导的欧盟一体化充满不信任,其许多施政理念与欧盟相左。该党在欧美和俄罗斯之间进行战略平衡,努力保持波兰内政外交的独立性。
当前,法律与公正党不能理性表达其利益诉求,反而想方设法使宪法法院的裁决更加符合本党的利益,加强行政对司法的管控,这样的改革侵蚀了司法独立,等于是利用一党独大的局面挑战波兰的宪政民主秩序。
失去强大和独立的司法机关,且缺乏良好的违宪审查制度,空有选举将令波兰的自由民主和法治遭到严重挑战。若欧盟对波兰的现况坐视不管,欧盟内部成员国的民主程度差距将挑战其内部的团结统一和执行力。
处在两难境地的德国和受到波及的德波关系
就波兰司法改革在国内和欧盟引发的争端,德国的表态尤为引人关注。近日,德国政府发言人明确宣布,德国支持欧盟委员会对波兰司法改革采取的举措。
在此问题上,德国实则处于两难境地:一方面,德国致力于维护欧盟统一,努力将波兰这一重要邻国置于欧盟的政治中心,在双边和欧盟层面保持和加强与波兰的交往与合作,试图将其整合到欧盟的价值体系中;另一方面,德国作为欧盟价值的卫士,坚决维护欧盟的核心价值,不希望看到欧盟成员国存在巨大的“民主差距”,可如果德国过分批评波兰法治倒退,将不利于两国关系的稳定和发展
为维护和推动德波两国关系和解进程,德国避免与波兰进行有关法治国家的双边讨论,主要借助欧盟制度框架来促使波兰坚守和维护欧盟的民主和法治价值。
巧合的是,除了积极推进司法改革,波兰当局(包括议会和政府方面)还在2017年9月初突然提出向德国索要一万亿美元的二战赔偿。虽然德国方面清楚,德国应对二战罪行承担责任,但在德国看来,1953年波兰政府早已放弃向其索取赔偿。因此德国政府拒绝了波兰方面支付巨额战争赔偿的诉求。
事实上,2004年波兰当局已经提出类似诉求。如果说当时波兰法律与公正党通过众议院掀起战争赔款问题是为了给2005年议会大选造势的话,这次波兰当局的目标何在?有一种可能是,目前执政的法律与公正党想借助战争赔偿问题转嫁波兰内政危机,而这一危机恰恰也源于政府的司法改革所引发的民众反对。
司法改革深刻体现了波兰两大政党间的权力争夺。执政党发言人认为,布鲁塞尔(欧盟总部所在地)针对波兰政府的决定只不过是作为反对党的公民纲领党告密的结果。还有一种可能是,欧盟不满于波兰的司法改革,早有启动制裁的打算,而华沙政府只想借助战争赔偿事宜来表达对布鲁塞尔和对柏林的不满。
作为波兰的右翼民族主义政党,法律与公正党再次掀起战争赔偿的讨论,使得德国和波兰关系进入新一轮的紧张状态,同时,德国在司法改革问题上对欧盟的支持,也不利于德波关系的稳定。为了欧盟的稳定,德国和法国希望波兰政府能够做出妥协,假如华沙坚持其司法改革,德国与法国两国首脑将会支持欧盟对波兰的惩罚与制裁。
一边是坚定支持欧盟一体化的德国,另一边是反对欧盟政治一体化的波兰执政党,两国欧盟政策的差异首先体现在其难民政策上。德国要求欧盟成员国分摊难民配额,波兰则拒绝实施欧盟难民分配计划。而且,在处理乌克兰危机中,德国作为对俄罗斯制裁的最大输家,希望通过对话解决冲突,而波兰对俄罗斯态度强硬,主张采取严厉的制裁,波兰这一态度与美国主张严厉制裁俄罗斯的保持一致。另外一个分歧体现在两国对美国总统特朗普的态度上,与其他主要西欧国家对特朗普的外交政策批评态度不同,波兰政府却表现出亲美的取向。
两国外交战略差异以及政治文化差异给未来德波关系带来巨大挑战,不过,双方在经济和安全政策上双方依然存有共同利益。
以威权应对内部分歧的欧盟
波兰政府的司法改革使其日益陷入被欧盟孤立的不利境地,正如法国总统马克龙所认为的那样,波兰在欧盟的地位正日益边缘化。
事实上,正在被欧盟孤立的不仅有波兰,还有因民主和法治不断减少而遭到欧盟诟病和审查的匈牙利。在波兰司法改革问题上,匈牙利力挺波兰,其右翼总理欧尔班(Viktor Orbán)反过来指责欧盟干涉波兰内政。此外,罗马尼亚也正计划进行类似于波兰的司法改革。尽管遭到国际社会批评以及国内民众的大规模抗议,罗马尼亚议会仍于12月21日通过相关改革法案,有待总统签署生效。可以预见的是,改革法案一旦生效,罗马尼亚也将成为第二个波兰,面临欧盟的严厉惩罚。
在经历了一系列危机挑战后,欧盟难免会更加严格维护欧盟统一的价值体系,在成员国中树立价值标杆,避免欧盟的进一步土崩瓦解。不过,对成员国的惩罚和制裁也可能加速欧盟成员国离心的倾向,导致欧盟内部矛盾升级;但如果放任成员国自由发展其民主方式,那么成员国之间存在巨大的民主差距,绝不利于增加欧盟的凝聚力,反而会极大约束欧盟的执行力。在两难境地中,欧盟选择了威权。考虑到波兰作为中东欧最大的国家,为避免波兰的司法改革被其他中东欧国家效仿,欧盟委员会对波兰采取了相当严厉的惩罚,这显然是杀鸡给猴看,警告东欧一些挑战欧盟民主和法治价值的成员国。
自特朗普上台、推行美国至上的孤立主义外交政策以来,美国政府并未强调所谓的西方价值观,德美关系也因此加深嫌隙。2017年12月中旬,奥地利保守派的人民党(ÖVP)和极右翼的自由党(FPÖ)组成联合政府,成为西欧唯一的保守右翼政府,该政府要求欧盟改变现行强制分摊难民的举措,避免欧盟进一步分裂。同样由保守右翼政府执政的还有匈牙利和波兰等,这些中东欧国家与西欧国家在难民分摊问题上存在明显分歧。
长久以来,不少西方国家将崛起的中国视为自己价值和制度的挑战者,而此次西方价值正在遭受其内部的挑战。欧盟内部裂痕的加大会助长欧盟成员国内部的反欧情绪。若不妥善处理中东欧国家司法改革与欧盟核心政治价值存在的冲突,可能导致欧盟进一步分裂等严重后果。世界是多彩的,文化是多元的,缺乏兼容并包的理念,很难实现区域内的团结与统一以及世界的和平与稳定。
责任编辑:李旭 澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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