备案审查制④｜学者：公开审查案例，有利于树立宪法权威

宪法学者秦前红曾预想，备案审查工作情况的报告摆在全国人大常委会会议桌上，是指日可待、水到渠成的事情。

这一预想得以应验。12月24日，备案审查工作情况的报告将提请十二届全国人大常委会第三十一次会议审议。这是该报告首次提请全国人大常委会审议，而且未来会成为一项年度化安排的议程。

十九大报告提出，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。秦前红说，“合宪性审查”最重要的一个内涵是保持法制统一，备案审查工作就行政法规、地方法规规定予以备案审查，正是保障宪法精神、宪法原则贯彻实施的重要举措。

秦前红还认为，公开备案审查情况可能会让一些行政部门或司法部门感觉“没面子”、“丢丑”，但是全社会应该有这样一个共识，维护法制统一才是最大的“面子”，部门的“面子”是局部利益，要服从于维护宪法、恪守法治这样一个大局。

“讨论了30多年，以前都是沙盘推演”

秦前红是武汉大学法学院教授，研究宪法三十多年。他说，在上世纪八十年代之前，违宪审查并未引起重视。1982年修改宪法时，宪法修改委员会部分成员曾围绕如何推进违宪审查、建立宪法监督制度进行探讨，因当时条件不成熟，各方未达成共识。

1982年之后，法学界对违宪审查的研讨方兴未艾。“从1985年到现在，中国宪法学会开了32次年会，大概有25年的年会都在讨论这个议题。”秦前红说，我国法学界关于宪法实施和监督的论文，已发表数万篇，“过去的研究和讨论，都是沙盘推演。”

十八届四中全会提出，要健全宪法实施和监督制度。十九大报告则进一步明确，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。

秦前红说，十九大报告中关于“合宪性审查”的表述，在党的正式文件中系首次出现。过去叫宪法监督或违宪审查，合宪性审查在表达上更温和，但其实质未变，依然是对法律文件是否符合宪法进行的审查。

秦前红认为，我国已经形成社会主义法律体系，但法律法规的统一、规范等问题越来越突出。比如，近年来的“附条件逮捕”、“超生就开除”、税率调整等法规条文的出台，都有“违宪审查”的呼声。十九大报告提出“推进合宪性审查工作”对我国法治建设具有指标性意义。

12月16日，上海市宪法研究会举办“人大制度与国家治理现代化”研讨会，“合宪性审查”成为会上重要议题。上海交通大学法学院教授郭延军认为，目前合宪性审查的方向已然清晰，“启动程序”设计变得迫切起来。“如何设计启动程序，到底以什么样的力量主导，主体是谁，启动后谁来受理和审查？如果设计得好，就可以带动不同力量之间的相互监督，促进宪法的实施。”

“合宪性审查应另设机构”

上世纪九十年代，中共中央办公厅、国务院法制办先后设立了法规备案审查机构，分别在权限内对相关法规规章进行审查。《立法法》实施后的2004年5月，全国人大常委会法工委设立法规备案审查室，作为专门的备案审查工作机构。

“这些机构都是处理位阶比较低的法律审查，主要是国务院行政法规以下的，不涉及全国人大和常委会通过的法律层次。”秦前红介绍，从级别、职权和权威性上，法规备案审查室无法承担合宪性审查这一重大使命。因此，我国应该成立高规格的宪法委员会之类的机构。

推进合宪性审查，应由什么机构来负责？学界曾提出多种方案：有的提出在全国人大之下设立专门的宪法委员会或与全国人大常委会平行的宪法委员会，有的提出在全国人大常委会之下设立宪法委员会，负责实施宪法监督。

苏州大学法学院教授周永坤介绍，目前世界上有130多个国家建立了违宪审查制度。违宪审查机构的设置主要有三种模式：一种是联邦法院和地方法院均可进行违宪审查，比如美国；一种是设立宪法法院，比如德国；第三种是设立宪法委员会，比如法国。

“我们可以借鉴这三种模式，去设计一个符合我国政治制度的模式。”秦前红说，目前可以设想的是，依据宪法第七十条，增设一个专门委员会即宪法委员会，该委员会与民族委员会、法律委员会等委员会平行。这样的设计可以达到坚持人大制度与维护宪法权威的统一。

公开审查案例，彰显备案审查制“长牙齿”

合宪性审查在缓慢朝前迈步，而合法性审查工作已取得一定成绩。

2004年5月，全国人大常委会在法工委内成立了法规备案审查室，负责对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和司法解释开展审查研究，纠正其中存在的违宪违法问题。

最新公开的数据显示，十二届全国人大以来，法规备案审查室主动审查研究了60件行政法规、128件司法解释、150多件地方性法规。

此外，还对公民、组织提出的属于审查范围的1206件建议进行了被动审查。

令秦前红感到比较欣喜的是，今年以来，他看到，法工委首次公开多起公民、组织提起的审查建议案例。如浙江省1名公民建议审查杭州市道路交通安全管理条例有关规定、108名研究生建议审查重庆等地著名商标法规等。经审查后，相应规定或制度被予以修改或清理。

他认为，这种趋势或是因为在法治发展过程中，公民和社会组织的法治意识、宪法意识不断提高，遇到此类问题时，有更高的积极性和主动性去提起审查建议，所以类似案例不断增多。

他还指出，我们过去的政治文化多强调和谐、强调协商，不主张对抗，针对有争议的问题，多采取内部消化的方式处理，比如说全国人大常委会发现问题后，把相关法规、司法解释的制定部门召集来，指出问题，予以改正。

“老是内部消化，只能解决个别的问题，但没有达到教育全体人民、提高整个社会法治意识的目的，还会让社会产生一种‘备案审查制度是摆设’的误读。”秦前红说，法治需要公开来树立权威，通过公开彰显某种处理后果，从而体现制度的尊严。公开案例，就是要证明该制度是有力量的，是“长牙齿”的，不是摆设，从而维护宪法权威。

秦前红说，推进合宪性审查重要的一个内涵是保持法制统一。我们国家有一个法律体系，体系的顶端是宪法，保证法律体系内部的有机统一、和谐一致最重要的一点是，下位法不能和上位法相抵触、相矛盾。法规备案审查室就行政法规、地方性法规等予以备案审查，正是保障宪法精神、宪法原则贯彻实施的重要举措。

12月24日，备案审查工作情况的报告将首次提请全国人大常委会审议。 此前，在谈及备案审查工作报告有无可能提请全国人大常委会审议时，秦前红就表示，“这不是一个问题，应该是指日可待。随着公众法治意识的提高，对备案审查的认知度也会提高，工作报告提请全国人大常委会审议是水到渠成的事情。”

秦前红说，过去对要不要报告备案审查工作的情况，有一些分歧，一些被审查的部门，如行政部门、司法部门等，可能会觉得公开备案审查情况让他们“没面子”、“丢丑”，但是全社会应该有这样一个共识，维护法制统一才是最大的“面子”，部门的“面子”是局部利益，要服从于维护宪法、恪守法治这样一个大局。