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市政厅

交通设施|拥堵不是车速慢,而是没有可靠的时间预测

澎湃新闻特约撰稿 郭敏

2018-01-02 22:47  来源:澎湃新闻

北京二环路西直门桥区附近拥堵,车辆行驶缓慢。 资料图
人们开始越来越依赖地图软件来选择出行路径,甚至会依赖软件来选择出门时间或者决定是否乘坐公交。估算出行所需的时间,而非认路导航,成为了这些软件的主要卖点,交通越拥堵,这些软件的价值越大。这也揭示了人们出行的一个基本需求,要有可靠的时间预测。因此,拥堵的治理,本质是解决可靠性的问题。
为什么会产生拥堵
快速城市化是拥堵产生的一个原因。我国历史上最大规模的快速城市化,是规划业未曾遇到过的现象,而对未来的预测也在摸索行进中,有些会遵从地方长官的愿望。城市中产业和就业的发展,是传统规划从业者难以预测的内容,因此,许多城市出现了职住严重失衡的现象。虽然,十几年积累的经验和教训,正在逐步弥补这些结构性缺陷,但是由于缺陷的严重性,导致弥补需要更长的时间。
规划和设计对拥堵的影响,不仅仅带来结构性问题,还产生了一些堵点乱点,如快速路互通密布,致使出入口间距较近,司机难以从容地分流、合流和交织,带来一些节点上的拥堵;又如路线设计不合理,使车道数严重不平衡,路段和交叉口车道数差别很大,司机选择和变道困难从而造成迟滞。这些现象在我国城市里经常出现,每处节点或路段也许都满足规范,但连接起来却会形成堵点乱点。
规划、设计带来的拥堵,有的因为标准规范不适合社会发展,也有的因为从业者自身能力和经验不足,需要用时间来逐步改善。除此之外,拥堵的原因还有天气、交通事件(如事故施工作业)、交通控制不合理、大型活动等原因。
天气的变化,尤其是灾害性天气(如下雪冰冻或者大雾天),会对城市交通造成很大的影响。一些脆弱的城市路网,甚至无法应对突如其来的暴雨。据国内媒体报道,一次中等雨量,曾导致某特大城市产生了10小时的交通拥堵。
在一些统计里,交通事件占拥堵发生原因的比例超过70%。交通事件包括路边停靠等人、发生交通事故或者有施工作业等。交通事件的持续时间,会直接影响拥堵的严重程度,因此快速发现快速处理,可以消除很大比例的拥堵。
不过,路网和路段的冗余性不足或者对需求预计不足,经常会让一些正常的需求变成交通拥堵的原因,如接送孩子上学,往往会堵住一片区域。在一些文献里,还将大型活动或者特定日子(如假日前后发生的特殊出行需求)归入到交通事件里。因此,拥堵也如安全一样,要预防。
对我国城市来讲,交通控制不合理是拥堵或者秩序混乱的另一个原因,尤其在中小城市,路网容量足以应付最高峰的流量,发生的大部分拥堵其实是因为秩序混乱形成,而秩序混乱则与交通控制不合理有密切的关系。我国许多城市,执法应用的设施(如路面上的摄像头)投资已经超过了交通控制设施的投资,在人力分配上,也偏向于智能交通的应用。这就形成了依赖执法或者似是而非的大数据,而非有效控制来治理拥堵的局面。
管理部门经常会用车速慢、排队长来形容拥堵,但这样的描述并不准确,拥堵的本质是所有出行方式都不可靠,不可预期。高峰期间形成的车速慢、排队长,如果能够预期或者有其他选择,老百姓是可以接受的,因此,不是当前最迫切的治理对象。
如何监测拥堵
人们对于可靠性的要求,是形成社会运行的基本规则。由于不可靠,会形成许多经济上或者人际关系上的信任问题,譬如货车的交货时间,因拥堵形成的迟到,都会有后续的连锁反应。
因此,无论是否拥堵,对于交通状况的监测,是管理城市交通的基础工作,也是大中城市必须要做的工作。除了一些特大城市有足够的人才和资金,大部分城市还没有或者难以系统监测城市的交通。不过,一些企业却有平台对国内的大部分城市进行交通监测,并提供预测,提高自己产品的价值和可信度。
高德、百度和滴滴都不约而同地使用了“高峰期间拥堵延时指数”来评价一个城市的拥堵情况,也用颜色在地图上直观表达,并得出了各城市排名。虽然有一些专业机构对此质疑,但因为这样的指标简单易记,也贴近老百姓的感受。可见,评价城市拥堵,并不需要难以理解复杂的指标,关键在于真实并且看得懂,能大致估计出行时间,就能受到欢迎。
因此,能提供可靠且看得懂的预测,是指标能广泛传播的一种方法。
不过,这样的指标虽然直观,但只能粗略地反应了城市交通的大概,只有这样的监测对于治堵是远远不够的。老百姓需要的是出行所需要的预测时间;而管理者需要了解每日的数据变化,城市每个地点的交通运行状况,居民流动的规律等等,以便找到问题的原因,安排好整改的计划。因此,城市需要的指标更多。
现在使用的这些指数,无论是企业使用的拥堵延时指数,还是一些研究机构发布的拥堵指数,都不能反映出具体区域的问题,也不能反映出特定人群遇到的拥堵,仍然是围绕着小汽车的应用。因此,拥堵的监测需要更多样,也需要有能引导社会宜居、绿色的出行,而非过多的支持小汽车的使用。
譬如应该增加反应公共运输能力和通达性的指标,督促公交的改进,吸引公众使用公共交通;还要增加主干道的拥堵情况指标,增加货运情况指标,停车情况的指标等等。而监测得到的结果将会影响决策,最终影响人力和资金的投入。
我国城市的资金并不算充足,有能力的城市应该建设一个面向老百姓面向结果的监测平台。这样可以避免决策错误,能将有限的资金投入到必须改进的地方,总体上也会更节约高效,并增加城市居民整体的福利供给。而一些没有足够能力的城市或小城市,也应寻求多元化的合作,借助第三方的力量逐步形成这样的平台。
监测,是一项技术性较高的工作,也是治理拥堵的起步工作。
治理拥堵的三大方法
治理拥堵的方法,大致可以分为三类:增加供给、增强运营能力、需求管理。简单的描述不足以说明其含义,治理拥堵是涉及面很广的城市综合工作。
1)增加供给:增加新路、拓宽马路
增加供给是政府管理部门治堵的传统方法。然而,建设和拓宽需要资金和土地,增加供给来缓解拥堵的政策经常会遇到现实中的困难。因此,大部分会通过不同运输方式的转换,如建设公交专用道、在现有道路上增加轨道交通的建设,这样在实施上遇到的困难较少且福利覆盖面较大,是缓解拥堵的重要思路。
增加供给还包括路网结构的梳理,我国大部分城市仍然在扩张,路网结构不合理的现象还很多,一些堵点乱点对路网的整体容量形成了极大限制。对路网中的堵点乱点的治理,往往能起到事半功倍的效果。
不过,对于堵点乱点的发现和原因分析,却是我国城市的弱项。许多表面上的堵点乱点,其原因可能并非像表面上看到的那样,以至于在实施整改措施后,堵点仍未消除,却带来了更多的不适应。
2)增强运营能力:从既有路网着手
由于城市发展较快,现有路网往往是根据需求东一条西一条道路拼成的。而我国的城市道路规范,之前有很长时间没有更新,之后的更新中,其要求和依据规范设计的道路,有许多仍不能适应社会需求。因此,路网中有许多可以优化的地方,可以通过对现有路网的修修补补,增大路网的容量。现状路网本身也需要经常评估,调整一些路段的功能,挖掘出更多的容量来。
应该与路网优化同时进行的,还有交通管理和控制的优化。可以使用一些新技术减轻拥堵的程度,如形成单向运行、接入管理、潮汐车道的措施。此外,提升交通控制技术的应用也是增强运营能力的手段。
在现有投资中,较多投入在智能交通中,而控制的基本手段(如交通标志、标线、信号控制)的投资非常有限,尤其在能力建设上(如管理团队和外包力量)不注重交通控制的专业性。现在,经常会关注控制措施是否符合规范,其实,符合规范只是进入了专业门槛,并不能解决问题。
因此,经常会出现符合规范但不专业的措施,致使实施效果并不好。这形成了恶性循环,只能增加抓拍来执法,然后司机为了躲避抓拍行驶异常,忽快忽慢或者在没有抓拍的地方随意变道。控制应结合人性和需求,经常出现违法的区域,意味着需求旺盛,一味寻求执法,不阻止需求,只会使问题分散或隐蔽。
大部分的需求应该被引导和控制,规则要被理解、接受并尊重,才会起到最佳效果,而非全部采用强制手段。
交通事件的管理也是我国城市的弱项。许多城市对事件发现迟、处理慢,交通事件占了大部分的道路资源,使拥堵扩大。好的交通管理是基于优秀的监测能力和快速的处置流程。不着边际地随意应用新科技,却不改善流程、不改善交通控制,被浪费的不仅仅是道路资源,还有老百姓的时间。
3)需求管理:抑制小汽车,管理土地使用
与其说是抑制小汽车出行,不如说是提高其他出行的性价比。这样的方法有很多,如提高公共运输的通行效率,让乘坐公交的时间短于开车的时间,这是改变旅行时间对比;还可以改变旅行费用,提高个体定制化出行的成本,或者收取拥堵费,或者减少小汽车车道数让给公交车辆行驶。通过时间、金钱的杠杆,改变人们的选择。也有的需求管理方法是鼓励在家办公,或者错时上下班,需求管理的手段是减少出行需求,或者使需求分散、迁移。
土地使用管理则涉及城市整体管理的内容,也面临更多更复杂的局面。利用税收政策、公共交通引导开发、土地政策等,将一些机构和企业搬迁,减少城市中心的拥堵。
许多城市用各种方法来治理拥堵,有成功的,也有不成功的,还有的带来问题,使城市竞争力下降。因此,方法不是关键,关键在于结果,要因地制宜地逐步缓解拥堵。
如何推动拥堵治理
对各城市的治堵工作进行监督、推动并考核,是一项符合我国国情的公共政策。这样的政策,要注意以下几点:
1)明确并区分考核对象
大到两千万以上人口的巨型城市,小到几万人口的小城镇,拥堵现象在我国许多城市发生,但原因却各有不同。因此,考核政策的组成要素会相差很大。
譬如,在一线城市,轨道交通承担了主要通勤流量,拥堵可能出现在地铁口,需要考核的重点是公共交通的方便、准时和舒适。然而,对于一些小城市,公交的客流很少,人们通常使用自己的交通工具上下班,如果需要维持公交的方便且准点准时,会使城市背上很大的财政负担,自然也会减少居民的其他福利。
此外,因为气候的差别和地形的影响,也会造成城市出行方式的差别。南方平原的中小城市,适合骑行自行车、电动自行车,而山区城市的居民可能更愿意乘坐公交。一个地区合适的交通政策,也许会是另一个地区造成拥堵的原因。因此,需要搞清楚考核对象,才能制定对应的考核政策。
2)要有真实可靠的监测方法
一些企业地图软件的城市拥堵排名,让许多城市政府感到压力,被排名第一堵城的城市,立即投入资源去改变交通面貌。虽然,这些企业做出来的排名榜被许多人诟病,有些人认为其有所意图,然而,地图软件对交通的监测能力已被老百姓接受并信任,其形成的结果也自然对城市政府形成压力。
因此,治堵的考核,要求考核者拥有真实可信的监测能力,并要做到公平和公开,考核者本身是谁倒无关紧要。要有监测能力发现是否拥堵;也需要用监测结果来证明是否有改善。
政府日常的报表和纸面文章反映不了这些,也无法形成有效的压力。治堵考核,不能以文书(譬如汇报材料或者规划设计文本)来反映,而要用真实可靠的监测结果来反映,否则,就会变成文书大赛。
3)要有所为,有所不为
有所为,要为老百姓而为,治堵的考核要面向老百姓的获得感,要面向结果,也要面向产业发展。
公共政策的问题,通常也是资源和利益如何合理分配的问题,像治堵这样的公共政策,因其撬动的社会资源之广,已变为一个涉及民生的社会、经济政策。
首先,从大的方面去看,这样的政策要促进社会的公平、提升文明和可持续发展;其次,应该从治堵具体施政和产业促进来思考产业提升政策;最后,还要推动城市政府形成有效的信息传递机制、协调机制、资金分配机制、人员考核机制等,改善流程和信息传递。
有所不为,是考核人的有所不为。
治堵考核是一项包含有技术要求的公共政策,本质是公共政策。因此,制定者、考核者的定位不是专家学者,无论原先顶着教授还是工程师的头衔,在这项工作中,都是带有行政职能的技术工作人员。这样的工作,仍然需要贯彻这句话:要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里。
作为专家学者,要么安心做考核者,推动社会进步;要么就风风火火地做执行者或者第三方,推动技术进步和产业提升。两者身份如果兼具,即使是在不同的城市,或者用不同的马甲,都会损害这项政策的公平性和可信性。
治理拥堵是我国迈向文明富裕现代化强国的必经之路,既然必须走,那就认真地谦虚地走完这段路程。
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责任编辑:冯婧 澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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