全国碳市场建设细节：分三步走，成熟一个行业纳入一个行业
千呼万唤始出来。
计划在2017年启动的全国碳市场终于在年底露出真容。国家发改委12月19日召开新闻发布会，宣布经国务院同意已于近日印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（以下简称《方案》），标志着我国碳排放交易体系完成了总体设计，并正式启动。
国家发改委副主任张勇表示，启动全国碳排放交易体系是贯彻党的十九大精神，落实党中央、国务院的重大决策部署，践行创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念的重大举措，对引导相关行业企业转型升级，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系、构建市场导向的绿色技术创新体系，促进我国经济实现绿色低碳和更高质量发展将起到积极推动作用。
碳排放权交易体系，简称碳市场，是一项基于市场机制来实现温室气体减排的政策工具。
在碳排放权交易体系下，政府对一个或者多个行业的碳排放设定总量控制，并在控排企业（纳入交易体系行业中的企业）中分配可交易的碳排放配额。控排企业可以根据自身减排成本来买卖碳排放配额，从而以最低成本实现节能减排。
地方碳市场的试点从2013年开始。多位受访专家向澎湃新闻（www.thepaper.cn）指出，北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳七省市的试点为这次全国碳市场的启动积累了经验，培养了人才，也在过程中让企业逐步理解市场机制减排的意义，接受碳市场的理念。
多位专家亦谈到，美国退出《巴黎协定》之后，世界各国应对气候变化的立场令人担忧。中国如期启动碳排放权交易体系，表明中国将遵守国际承诺，为全球应对气候变化事业迈出巨大一步。
但碳市场在中国依然是新生事物，无论是管理者的制度政策设计，还是控排企业的心理和行为调试，依然需要时间摸索。社会对减排与经济发展的关系、市场与政府的边界、中央与地方的权责分工以及试点市场如何向全国市场过渡等疑虑尚有待进一步明晰。
建设细节
澎湃新闻注意到，诸多全国碳市场的建设细节在12月19日的发布会上得以披露。
据张勇介绍，相关部门在对承担全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设运维任务进行公开征集和专家评审的基础上，确定由湖北省和上海市分别牵头承建两个系统，北京、天津、重庆、广东、江苏、福建和深圳市共同参与系统建设和运营。
具体来说，湖北将承担注册登记系统的运维工作，上海则负责交易系统运维任务。
《方案》明确，全国碳市场将建立起三个制度和四个支撑系统，分别是碳排放MRV（监测、报告、核查）制度，重点排放单位的配额管理制度，市场交易的相关制度，以及碳排放的数据报送系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统和结算系统。
张勇提及，《方案》将采取“三步走”，但并未明确介绍是哪“三步”。此前，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心碳市场管理部主任张昕曾介绍，碳市场建设分三个步骤：
在准备阶段（2017年），碳市场管理者要为碳市场建章立制；各地方政府要支持中央碳市场管理部门，做好相关纳入企业的能力建设、纳入企业排放的MRV以及各个碳市场部门的协调工作。
在启动阶段（2017-2020年），政府要作为市场的监督者和指导者，处理好政府和市场的关系；企业要把碳排放权作为资产来管理，运用市场化手段建立企业碳资产的管理制度。
随着碳市场逐渐成熟，即进入发展阶段（2020年后），企业低成本地实现减排目标，政府也实现排放总量的控制。
2016年1月发布的《国家发展改革委办公厅关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》表明，全国碳排放权交易市场第一阶段将涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等重点排放行业。现公布的《方案》只纳入了发电行业。
对于选择以发电行业作为突破口，国家发改委气候司司长李高在发布会上作出解释：：一是发电行业数据基础较好，产品比较单一，数据计量设备比较完整，管理比较规范，容易核查，配额分配也比较简便易行；二是发电行业的排放量很大。
根据《方案》要求，发电行业纳入全国碳市场的门槛设定在每年2.6万吨二氧化碳排放当量，纳入企业达到1700多家，排放权交易规模超过30亿元，远超过世界上正在运行的任何其他碳市场。
气候战略中心首任主任李俊峰还向澎湃新闻指出另一原因，即在所有改革中，电力系统改革启动较早，2003年开始实施厂网分开，2015年的九号文就提出“管住中间、放开两头”的改革新思路，因此把发电行业纳入全国碳市场的时机比较成熟。
李高也表示，碳市场建设要遵循稳中求进的工作要求，在发电行业基础上，还要进一步考虑其他高耗能、高排放行业，“成熟一个行业，纳入一个行业，逐步扩大市场覆盖范围。”
引入中国
中国引入碳排放权交易理念大致在“十一五”期间。
2003年后，中国GDP增长率进入两位数时期。伴随经济高速发展的是能源消费的飞速增长，碳排放也出现了超出预期的增长。“十一五”规划纲要明确提出，到2010年单位GDP能耗比2005年降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的约束性目标。
这一目标如期实现，但也在社会上出现了一些质疑。据当时的公开报道，2010年下半年，有些地方采取了一些非常规措施，开始以拉闸限电为特征的节能减排冲刺，甚至殃及民用电。
李俊峰回忆，一些人在那时提出，能不能用市场化手段替代政府的行政手段来促进节能减排？在国外已经运行了一段时间的碳排放权交易理念适时引入。
2011年，国家发改委颁布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，之后，七省市陆续申请启动碳市场。2013年6月16日深圳碳交易平台正式挂牌，6月18日正式上线交易，成为中国首个正式启动碳排放交易试点的城市。
2015年9月，国家主席习近平在华盛顿同时任美国总统奥巴马会谈后，双方共同发表了《中美元首气候变化联合声明》，表明中国计划于2017年启动全国碳排放交易体系。
中国社会对减排的认识存在从抵触到接受的变化过程。
李俊峰向澎湃新闻讲述，1990年中国第一次参加气候变化谈判大会，“就有人说这是帝国主义的阴谋、西方的阴谋，它们发展了现在来限制我们的发展。”
他当时的回答是，我们国家在发展过程中不可避免地要增加化石能源消费，那么全球都在抑制或者限制化石能源消费，就会给中国这样发展较快的发展中国家不断增长的能源需求留出空间来。“我个人判断它不是阴谋，即使是阴谋我们也笑纳。”
到了“十一五”期间，国人逐渐意识到不平衡、不协调、不可持续发展带来的问题，资源高度依赖、能源高度依赖对经济发展造成了不可承受之重。2008年之后，中国提出“以外促内”，“倒逼发展转型”。
2009年哥本哈根气候大会之前，胡锦涛提出，到2020年碳排放强度要下降40%-45%，非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右等约束性指标，以此来倒逼发展转型。
2010年之后，发展转型的想法慢慢被接受。到如今，党的十九大报告将生态文明提升到前所未有的高度，并提出“引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”。
启动试点
从2013年到2014年，七省市碳排放权交易试点逐步启动运行，共纳入了近3000家重点排放单位。
李高在发布会上谈到，2017年11月有过统计数据，各试点累计配额成交量超过了2亿吨二氧化碳当量，成交额超过了46亿元，并且从试点的范围来看，碳排放总量和强度出现了双降趋势。
他表示，这些省市为推动碳市场的顶层设计和地方实践积累了丰富的经验教训，并且为完善全国碳交易发展的关键要素，例如立法、配额分配、排放检测、报告核查和履约机制等提供了有力支持。
能源基金会中国低碳转型项目主任刘爽认为，设立试点的初衷就是希望不同试点地区采取不同做法，建立全国碳市场的时候可以更好地吸取实践中的经验。
“像北京、上海、广东、深圳等试点地区碳市场的体系设置很完整扎实，因为碳市场运行水平跟地区本身的经济发展条件、能源政策和环境气候政策上的积累有关，也跟政府执政能力、企业参与程度密切相关。”
刘爽告诉澎湃新闻，不管是试点市场还是全国碳市场，在初期出于经济发展的首要需求，难免会有过度分配的情况。“需要做的是在碳市场正式启动之后，尽快确立追踪机制，在配额分配的松紧程度和经济发展的目标之间找到均衡。”
昆山杜克大学环境研究中心主任张俊杰也谈到，七省市的试点市场交易活动不是很频繁，市场活跃度比较低。
“但是研究发现，由于区域碳市场的存在，企业认识到了节能减排的问题，开始有应对措施。区域碳市场政策其实提高了企业的创新能力，尤其是低碳创新能力。”张俊杰说。
可以预见的是，未来一段时间试点地区碳市场将与全国碳市场共存。
李高表示，全国碳市场建设是逐步完善的过程，过程当中，试点市场还将持续运行一段时间。已经确定覆盖的行业当中，符合全国碳市场纳入条件的企业，应当纳入全国碳市场进行统一管理，不再参加地方碳市场的活动。
“随着全国碳市场体系的覆盖范围逐步扩大，区域碳市场将逐步向全国碳市场过渡。”他说。
企业压力
碳市场主要环节的参与者有政府、企业和第三方核查机构，企业是减排主体。
通过碳定价对行业结构、产能结构作出调整是启动碳市场的初衷，但经济界、企业界对是否会增加企业成本不乏忧虑。
“二氧化碳排放主要是能源使用中产生，碳价格会通过能源形式传导到经济各个部门，能源价格发生变化，影响的是所有部门。”张俊杰说。
刘爽指出，不管是已有的试点，还是全国碳市场的预估，对于企业的压力都是在它可以承受的范围之内，“特别是因为出于对企业压力的担心，全国碳市场启动和试点阶段很长的时间里，配额分配是相对比较宽松的，希望能更好地找到减排和企业负担之间的平衡点。”
“但是，如果从2030年全国碳排放量达峰的目标去倒逼的话，企业应该在某种程度上感受到减排压力，这种减排压力，可能会从企业的成本或者负担上得以体现。”她说。
张俊杰的建议是，一定要做好相应的财税体制改革。要提高“坏”企业的成本，但对社会企业的总体成本，应该要保持财政收入中性的办法，让企业总体负担保持不变。比如企业用能源成本提高，但在其他方面给企业降低负担，企业总税负水平不变，但是结构发生变化。
蒋兆理也在新闻发布会上回应减碳工作对企业带来的影响。
他谈到，首先，碳市场会对企业的内部管理产生深刻影响。过去企业用多少煤、多少气、多少电是糊涂账，启动碳交易之后，控排企业就要加强内部管理，全面地衡量各项指标。
另外，碳市场对企业经营决策产生深刻影响。过去企业排放多少、排放什么不受约束，没有成本。启动碳交易之后，企业的经营决策就会对排放问题审慎考虑，考虑是否要放弃那些不赚钱或赚钱不多、竞争又很激烈的产品。
同时，碳市场对企业投资也会产生深刻影响。根据《方案》，全国碳排放权交易以基准线法和历史强度下降法为准。两种方法都要求，凡是在基准线以上的企业，生产得越多获得的配额就越多，就可以通过碳市场获取更多利益。相反，经营管理不好、技术装备水平低的企业，若是多生产，就会带来更多的配额购买负担。这种情况下，企业必须要加大投资力度，改善经营管理，使得碳排放达标。
从更整体和长远的角度看，蒋兆理认为，有的企业因碳交易增加负担，而另一部分企业会因为碳交易而获益，总体是平衡的。受碳市场激励，管理水平更高的企业对化石能源的消耗有所下降，行业的总体成本也会下降。
配额分配
碳市场又分发行市场（一级市场）和流通市场（二级市场）。
根据2014年公布的《碳排放权交易管理暂行办法》，排放配额分配在初期以免费分配为主，适时引入有偿分配，并逐步提高有偿分配的比例。
因此，各区域碳市场在分配配额的环节中，主要采用了免费发放的方式。也有几个区域碳市场在过去几年尝试通过拍卖进行配额分配，其中广东是应用配额拍卖最多的地区。
目前，试点市场碳价上下波动，但大多时间维持在每吨30元人民币上下。
“从环境经济学的逻辑来看，碳价的高低根本上取决于碳配额的供给程度，市场碳配额的供就是看市场上的总量目标或者是能够分配的配额的数量，需求方则是取决于企业的减排成本。”刘爽说。
蒋兆理曾称，碳价要在2020年以后才会达到每吨200-300元人民币，在此之前，企业无法感到真实压力。
在一级市场进行有偿分配显然是更市场化的行为。
对于额度拍卖的好处，张俊杰举例说，“比如，企业竞价能够对市场发出明显信号。再比如，碳排放配额是资产，资产的所有者应该是全民，为什么排放权能够免费给企业？应该让企业进行交费。另外，也可以避免寻租和不公平竞争。”
他指出，一开始可以用免费发放额度的形式来提高企业的可接受度，慢慢过渡到有偿分配，实行拍卖机制，“希望在2030年之后，比如对电力行业，配额应该百分之百以拍卖的方式获取。”
在一级市场进行拍卖后获取的收入该如何使用？
刘爽告诉澎湃新闻，二级市场上发生的配额买卖收入归卖配额的企业，一个理想化的循环是，企业通过出售碳配额获得收益，进一步去促进节能减排。一级市场的收入则进入国库，由政府从节能减排原则出发使用。
如果放眼全球其他国家和地区碳市场，张俊杰将有偿分配的收入使用分为两类：
一种是专款专用，这专门用于在节能减排领域的技术研发；另一种是统收统支，拍卖收入进入财政部门的池子。其中还有一种做法，即考虑到公平性问题，碳市场也有可能造成低收入人群取暖用能代价提高、难以保障的情况，碳市场的一些收入可以用来补贴低收入人群。
稳中求进
开弓没有回头箭。全国碳市场要按照稳中求进的工作总基调，循序渐进。
除了必要的制度建设、市场完善，李俊峰认为，七大重点排放行业虽然目前没有被纳入全国碳市场，但也要开始积累数据，要进行填报、测算。同时七个交易试点还要继续原来的工作，区域碳市场和全国碳市场在配额、登记系统等方面逐步统一，最终成为统一的交易体系。
一些分析指出，在建设全国碳市场进程中，必须处理好一系列重大关系，包括经济发展与减碳的关系，市场与政府的关系，中央政府与地方政府的关系，公平与效率的关系，试点市场与全国市场的关系等。
对此，李俊峰表示，国家区域之间的不平衡必须考虑周全，同时也要注意长期发展和短期发展的平衡问题，减碳不能当下的经济造成损害，同时又要有利于长期的发展。中国经济发展的责任在地方，碳减排的责任也在地方，因此要根据事权划分，明确地方政府的责任和中央政府的责任。
他还指出，政府与市场之间的关系问题，是最难解决的问题，需要在不断的实践中找出最佳平衡点。政府不能横加干预，但是也不能放任自流，“让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，两者缺一不可。
张俊杰向澎湃新闻指出，碳市场要做好必须要在政策上具有稳定性和长期性，要有明确的线路图。
“和能源环境、气候变化有关的政策很多，那些一阵风似的政策，企业不会认真对待，只会采取短期行为。没有明确的路线图则是碳市场最大的系统性风险，这种不确定性会传导到企业。例如，将来是不是只使用碳市场来管制温室气体排放？其他行业何时纳入？企业不知道未来要面对哪种政策。”
他还对各种减排政策的雷同提出疑问，“现行能源政策有很多，碳市场是其中一个，其他还有国家发改委提出的节能量、用能权交易，绿色证券等，和碳市场政策非常雷同。哪些会成为冗余，取决于碳市场政策有多严格。”
刘爽认为，国家碳排放权交易体系需要持续的更新和完善，而接下来的关键步骤是监管部门需尽快确立追踪机制，仔细监管交易体系的进展，及时收集数据与信息，为下一阶段的调整完善设计提供必要信息。