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外交学人

脱欧志|第二阶段谈判:漫长“噩梦”中的转机或只是“幻象”

澎湃新闻特约撰稿 忻华

2017-12-14 15:18  来源:澎湃新闻

当地时间2017年10月11日,比利时布鲁塞尔,英国欧盟结束第五轮“脱欧”谈判。欧盟委员会“脱欧”谈判首席代表米歇尔·巴尼耶(右)和英国脱欧事务部长戴维斯(左)出席记者会。   东方IC 图
英国与欧盟之间的脱欧谈判从今年6月19日正式启动至今,已有半年之久。这场棋逢对手的博弈在万众瞩目的开局之后,迅速演变成琐碎沉闷的僵局,持续不断地考验着双方决策层的意志与耐心。经过六轮讨价还价,双方终于在12月8日达成初步共识,基本结束了第一阶段的谈判,形成了带有协议性质的联合报告,只待12月15日欧盟理事会的首脑峰会通过,即可转入第二阶段谈判。看起来,了无生气的僵局似乎出现了转机。
欧盟后院“放火”,梅首相无奈妥协
在过去半年的谈判中,欧盟感到被英国“无情抛弃”,因而始终抱着强硬的态度,秉持较为连贯一致的立场。
与此同时,英国内部却纷争不休,致使其谈判立场模糊不清。独立党等主张“脱欧”的激进民粹主义力量仍在兴风作浪,苏格兰和北爱尔兰主张“留欧”的政治势力对中央政府的离心倾向日渐强烈,特雷莎·梅又在6月上旬的大选中失利,支持率持续走低,执政基础相当脆弱。
欧盟看准了英国内部的脆弱性,向其后院“放火”。欧盟一些机构和官员向北爱尔兰、苏格兰和直布罗陀伸出橄榄枝,肯定这些地区的一些政治势力的“留欧”立场,表示愿意为其保留欧洲单一市场的各种优惠条件。欧盟坚定支持英国的邻国爱尔兰,让爱尔兰集中关注其与英国管辖下的北爱尔兰地区的关系问题,不断向英国发难。在爱尔兰与北爱尔兰之间的边界管理、人员流动、居民权利等问题上,爱尔兰坚持强硬立场,不断提出新问题,甚至还在“北爱尔兰和平进程”这一历史遗留问题上大做文章。在英国内部,中央政府与北爱尔兰之间一直存在很深的隔阂,而爱尔兰的搅局致使两者间关系更趋微妙,彼此的猜忌和疑虑更重。总之,欧盟的这些举措,导致梅姨进退失据,左右为难。
从6月19日启动谈判到11月10日的第六轮谈判,双方议而未决,甚至在一些细枝末节的问题上也纠缠不清。直到11月20日欧盟理事会的部长级全体会议召开时,眼看半年已逝,谈判依然深陷僵局。11月20日以后,英国首相特雷莎·梅三次赶赴布鲁塞尔会见欧盟领导层,双方不断交锋,软磨硬缠,在欧盟的支持下,其成员国爱尔兰在其与北爱尔兰的边界管理、人员流动与北爱尔兰和平进程等诸多问题上向特蕾莎·梅持续施压,迫使其同意继续遵循欧盟的规则,保持北爱尔兰与爱尔兰之间的边界的开放。
梅的妥协,使其弱势内阁的重要盟友“北爱尔兰统一民主党”极度不满,并产生强烈的疑虑。该党是强硬的“脱欧派”,主张与欧盟划清界限,反对遵从欧盟规则。梅原来主张严格管控英国与欧盟之间的所有边界,现在却又退缩了,致使该党担心,梅在维持北爱尔兰边界开放的同时,会将北爱尔兰与英国本土的不列颠岛隔离开来。梅不得不突然中断12月4日的布鲁塞尔会谈,赶回国内对“北爱尔兰统一民主党”开展了连续四天的劝说工作,又在12月8日公布了对北爱尔兰的六点承诺,才最终稳住了内部。
“按下葫芦浮起瓢”,面对内外多重压力,梅不得不向欧盟做出明显的妥协,才使双方在三个领域达成共识:在双方在对方领土上居住的侨民的公民权利问题;爱尔兰与北爱尔兰之间的关系问题;以及英国脱欧的财务结算问题(即媒体高度关注的“分手费问题”)上,形成了初步的一致看法,从而形成了12月8日的联合报告。可见,目前的初步共识是在最后一刻才形成的,颇富有戏剧性。在目前结束的第一阶段谈判中,欧盟似乎略占了上风。
“过渡期”or贸易关系:英欧下阶段分歧焦点
在当前,欧盟方面的聚焦点是关于“过渡期”的条件。按照目前英国与欧盟达成的共识,若原定为两年的脱欧谈判进展顺利,英国将在2019年3月正式退出欧盟,此后直至2020年底,应存在两年的“过渡期”。欧盟方面认为,在此过渡期内,英国仍将具有某种“准成员国”身份,应继续履行成员国应该履行的主要义务,但却不应再享有成员国应该享有的实质性政治权利。
具体而言,欧盟已提出,直至2020年底,英国仍须完全遵从欧盟的法规与行政规章,包括英国正式退出之后欧盟新出台的所有法律与规则,并继续向欧盟财政预算上缴税收,贡献资金,但英国不能参加欧盟的主要机构,不再拥有与欧盟决策相关的提名与投票的权利,而且欧盟法院的司法运作规则直至2020年以后的很长一段时间仍应对英国司法体系具有约束力。作为回报,欧盟允许英国直至2020年底继续留在欧洲单一市场和欧洲关税同盟之内,享有其生产要素在欧盟范围自由流动所带来的经济实惠。欧盟理事会主席图斯克在12月8日的讲话,欧盟理事会在12月8-12日提出的关于第二阶段谈判的指导意见的草案,都表明,欧盟决策层打算围绕“过渡期”的上述设想的实施细则,与英国展开详细的谈判,“过渡期”问题已被欧盟列为下一阶段谈判的主要内容。
对英国而言,“过渡期”的条件可谓相当刻薄,令其感到尴尬。因而不论是特雷莎·梅还是她的内阁成员,都未对欧盟提出的“过渡期”条件公开发表任何看法,似乎在刻意避免谈及此事。
英国方面的关注焦点,是如何定位英国退出欧盟之后双方的贸易与投资关系架构。英国脱欧事务大臣戴维斯(David Davis)在12月10日放出风声,希望能与欧盟谈成一个“包罗万象的零关税的”英欧自由贸易协定,而且这一协定要比前不久达成的“欧盟-加拿大自由贸易协定”更优惠,应该是一个“加拿大+++”协议(Canada plus plus plus)的新架构。其急切之情溢于言表。戴维斯还警告说,如果欧盟接下来不打算谈彼此间的贸易关系,英国就不会向欧盟支付‘分手费’。
然而,欧盟方面对未来的贸易关系问题似乎没有多少兴趣。欧盟理事会出台的关于脱欧谈判第二阶段的指导意见的草案,一共提出了九条意见,没有一条明确谈到未来贸易关系的定位。欧洲议会负责脱欧谈判事务的代表范霍夫施塔特(Guy Verhofstadt)在12月12日严厉批评了戴维斯,认为他拿“分手费”相要挟的言辞是“不可接受的”,并且表示欧洲议会将通过法案,以确保特蕾莎·梅做出的妥协能得到落实,在此之后才有可能商议未来贸易关系的问题。欧盟委员会的一些官员更是故意向英国方面大谈12月8日达成的“欧盟-日本自由贸易协定”,以示欧盟的对外经济合作有其它选项,并不特别在意与英国的贸易关系。12月12日晚间,欧盟理事会的全体联络员会议传出消息,欧盟在2018年3月中旬的理事会峰会之前,将不会对英国启动关于未来双边贸易关系的谈判。与英国方面急不可耐的态度相比,欧盟显得颇为淡定。
英国与欧盟之间的认知鸿沟依然如故
当初英国加入欧共体的“结婚”进程可谓跌宕起伏,而现在英国与欧盟分家的“离婚”过程更显得繁乱而拖沓。自脱欧谈判启动伊始,英国和欧盟对谈判的关注焦点和利益诉求就存在明显的差异。
欧盟始终对“分手”怀着强烈的怨意,一直纠结于“离婚”的条件,希望最大限度地增加“离婚”的难度,尽可能维持“离婚”前的原状,而英国却已在急不可耐地筹划“离婚”之后的“新生活”,关心具体实在的未来经济利益,希望尽快确定脱欧之后英国与欧盟的贸易关系。两者心态迥异,视角不同,彼此的认知存在深刻的鸿沟。
现在第一阶段谈判虽已结束,双方的关注点与利益诉求的根本性分歧并未减少,彼此间的认知鸿沟依然如故。恰如莎士比亚在历史剧《裘力斯·凯撒》里写下的一段经典台词所言:“从计划一件危险的行动到开始付诸行动的这段时间里,一个人就好像置身于可怖的噩梦之中,遍历种种的幻象。”在英国脱欧进程这一漫长的“噩梦”里,目前的转机也许只是“幻象”,转机之中蕴藏着危机,英国与欧盟之间的深层矛盾依然无解。可以预见,第二阶段的谈判依旧荆棘丛生,将比第一阶段更加艰难。
(作者为上海外国语大学欧盟研究中心常务副主任,上海欧洲学会学术研究部主任)
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责任编辑:朱郑勇 澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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