林双林：企业所得税对资本积累是不利的，要降低
【编者按】
12月10日，北大国家发展研究院举办第二届国家发展论坛，本届论坛的主题为“国家发展进程中的改革开放”暨“纪念中国改革开放40周年”系列活动启动式。北京大学国家发展研究院教授、北大公共财政研究中心主任林双林发表了“中国财税改革回顾”主题演讲，回顾了我国财税改革对经济增长所起的作用，探讨我国在财税改革中所面临的问题，并为我国进一步的财税改革提出建议。
以下是澎湃新闻（www.thepaper.cn）整理的林双林教授的演讲实录：
先看财税改革与经济增长。第一，我们通过财税改革来刺激企业和地方政府的积极性。从1979年到1993年，早期的财税改革就是放开让利。1979年开始，允许企业留存一部分收益，扩大再生产为员工发奖金。从1983年到1984年，我国实现了利改税，国有企业由上缴利润改为缴税，1986年开始引入税收包干制，这些改革都使得政府财政收入规模下降。1989年，我们国家又实行利税分流，国家规定，国有企业缴完所得税后还需要缴一部分利润。与此同时，国家对地方政府实行放权分权，允许地方政府创收，并且自收自支，因此提高了地方政府寻找预算外收入的积极性。1991年，预算外收入达到预算收入的110%，比预算内收入还大，这些改革都造成了预算内收入占GDP的比重下降。从1978年的31%下降到1993年的12%，1993年中央的财政收入占全部财政收下降到12%。这时候中央政府决心扭转这种局势。
第二，我们建立了有利于增长的税制。1994年实行分税制改革，建立起了以消费税为主体的税收体制，使得税收减少。我们有国税，地税，共享税，建立了税收返还制度。增值税扩大到所有的制造业。此外，我们还引入了消费税，把统一税率定为33%，中央政府占30%，地方政府占3%。外资企业还保留税收优惠。这次税收改革为以后税收的增长奠定了基础。中国税收早在1994年已经确定，之后的改革都是降低税率。在1995年之后的税制改革中，中央政府的税收分成提高，中央政府的印花税分成也有提高。2006年废除了农业税，但还保留了契税、营业税、耕地占用税。
第三，我们统一了企业所得税。内资企业所得税和外资企业所得税统一为25%，高新企业享受15%的所得税。2009年，我们把投资从增值税的税基里头去除，我国的增值税成了消费型的增值税，与欧盟国家接轨。从去年5月1日开始，我们实行了营改增，营业税变为增值税。从1994年开始的税制改革使得消费者成为税收的主体。消费税有利于增强投资，有利于经济增长，但是不利于再分配。
在我国税制的构成中，最高的是增值税，第二高的是企业所得税，2015年达到21.7%。其次是营业税，再其次是消费税。对一些特殊的商品，增值税之上又加了一道消费税。我们个人所得税占7%，比重较低。在消费税基础上还增加了关税和城市建设维修税。消费税加起来约占54%，减去出口商品退税，也占40%多，接近50%，我们的税基本上是消费型的。美国的税收主要是个人所得税、社会保障税，最高是个人所得税，其次是社会保障税、养老保障、医疗保障税，再其次是联邦政府的企业所得税。美国地方政府也有企业所得税，但是地方政府企业所得税要低得多，美国平均的企业所得税约为8%。
第四，我们进行了预算改革。从2000年开始，我们开始预算改革。预算外资金太大，我们把预算外纳入预算内管理。从2011年起，我们取消了预算外资金。2015年开始，我们通过了新的预算法，明确我国预算包括一般预算、社会保障预算、基金预算和国有资本经营预算，允许地方政府发行债务。财政收入、财政支出、财政收入占GDP的比重、财政盈余、财政赤字是预算内的。预算分四部分，政府规模达到了36%。有一部分存在争议，政府基金里土地出让金算不算政府的财政收入。原有城市土地再卖出去这部分不算，属于资产形式转换。从农民廉价征得的土地高价卖给开发商的盈利，这算收入。2015年财政收入36%，2016年34%，国际上统计是29%，2015年美国是31.9%，北欧国家大得多。与亚洲临近的国家相比，我国财政规模相当可观。
我们从1949年到1957年有赤字，也发行国内外债务。1958年到1978年，我们停发内外债，通过发行货币填补。1979年到1993年，我国开始向国内外发债，但额度不大。1994年以后，政府内债发行增加，外债减少。1997年，亚洲金融危机爆发，中国开始实行扩张性财政政策。这几年虽说不大刺激了，但中央财政赤字还在增大，去年是GDP的3.8%，比以前有增加，但地方政府的赤字减小。以上数据是根据地方政府债务倒推出来的。地方政府债务很大，2009年加起来达到12%，所以我们的强刺激也是事实。我们政府还维持着高的经济建设支出结构，2006年经济建设支出占总支出的38%，比别的国家大得多。
扩张性的财政政策也促进了经济发展。中央对地方政府放权。80年代对地方政府放权就是让他搞预算外的收入，他愿意做什么做什么。从亚洲金融危机之后，我们实际上也给地方政府放权了，一个是基金收入特别大。2004年土地出让金4万多亿，咱们经常说2009年4万亿刺激计划大得不得了，咱们土地出让金一年就四万亿。还有一些开销，地方政府基本上愿意怎么用就怎么用。
国家让地方政府融资平台借债。2009年这部分占比也非常大。搞四万亿的刺激计划需要地方政府配套1.1万亿，地方政府就开始借债了，新算出来地方政府债务大概占GDP的35%。地方政府投资特别多，基础设施投资大的方面来源于自筹资金，自筹资金可能从基金这部分来。国内贷款包括政府融资平台贷款。意外预算比较少，自筹资金和贷款都占80%了。铁路运输、公路运输也是一样，自筹资金与国内贷款数量特别大。在财政政策的刺激下，经济增长量也非常大。公共财政所面临的挑战，第一是GDP增长率下降，第二是地方政府债务增加，第三是收入分配不公平，以及环境污染。
总体上来说，这几年经济增长下滑，最近增长率大概是6.9%。2015年政府债务大概占到GDP的60%，中央政府债务占到15%；地方政府债务35%；社会保障的个人账户挖空了一部分，大概占GDP的5%左右；个人账户挖空率大概是45%；还有中国政府其他的债务，包括铁路公司的债务加起来占60%左右。
各地的政府债务差别很大，有的省份高，有的省份低。从各省的政府债务情况来看，贵州、青海的债务比较高。2016年贵州达到GDP的106%，青海达到83.9%，还有一些省份也特别不平衡。美国联邦政府债务已经超过GDP百分之百，但是地方政府债务比较小。美国有一半州县的债务低于GDP的1%，几乎没有。但是历史上，美国地方政府的债务也曾经超过联邦政府的债务。
关于中国的贫富差距问题，中国的经济系数比改革开放初肯定是增加了，官方的数据现在是46%，世界银行统计的中国经济系数要小一点，从2010年到2015年之间大概是42%。我们经济系数跟北欧比大得多，南美、拉美等国家的经济系数非常大。跟邻居相比我们没有新加坡大，美国的经济系数跟中国差不多。中国贫富差距就是剪刀叉，剪刀是朝上的形状。穷人跟富人收入都增加了，但是富人要增加的大，大家都比过去好多了，但是差别也大。
关于我国财政改革的一些建议。
我们国家人均GDP只有美国的15%左右，差很远，所以我们还得努力发展生产，增加财富。发展还是解决一切问题的关键。像美国这么富裕的国家，过去40多年来一直是效率领先。但它以前贫富差距也是很大的，美国特朗普上台后又是效率领先，推行减税等政策。我们也得把饼做大，才好分一点。我们重视财富积累的同时，也要提高GDP增长的质量，财富包括有形的无形的，地上的地下的。
我们要降低企业所得税。企业所得税对资本积累是不利的，不利于经济增长。1980年代经济学家的研究说，最佳的企业所得税应该是零，好多有名的经济学家也认为资本税应该减少。经合组织的一个研究发现，对经济危害最大的是企业所得税，其次是个人所得税，危害最小的是财产税。20多年来，我们国家的企业所得税是不断扩大的，所占税收的比重从1995年的15%增长到2015的22%，其他国家的企业所得税都是比较低的。我们很多企业经营状况欠佳，企业也不愿意进入实体经济，降低企业所得税，增加企业的活力是迫在眉睫的事情。特朗普现在也降税，要把企业所得税降到20%。而我们企业所得税是在增加的，占税收的规模是在增加的，其他国家的企业所得税站在总税收的所占比重，都是在下降的。美国是倒数第二，占总税收的8.3%，所以它降了以后对美国税收收入影响也不太大，对财政赤字的影响也不太大。现在他们还想着弄一个增值税，或者全国的销售税。有一个美国专家到中国来探讨中国税制改革，他觉得中国的税挺好，因为中国税是以消费税为主的，美国是以所得税为主的，美国的效率低，中国的效率高。
从1985年到2016年各个国家所得税最低税率，有个别国家在增加，大部分国家都是降低，美国是最后一档的，税率是35%。这种情况下，中国应该降低企业所得税。我国税率只有25%，余地不是特别大，至多降到20%。我们的税基特别大，应该增加扣除。我们还应该征收个人财产税，财产税是可靠的地方财政收入来源，对经济扭曲比较小，可以用于减少其他税收，抑制房地产投机。美国这个财产税占地方政府财政收入20%。
我们还需要合理划分央地收入。营改增以后，央地的增值税是五五分成。早在2015年，地方的营业税跟增值税合起来已经占到58%，五五分成以后地方政府就吃亏了。我们还应该制定一个警戒线，比如说债务不能超过35%或40%，超过的省应该引起重视，比如贵州和青海。地方政府债务不高的省，应该让他们举债发债，提高政府效率。
企业所得税下调可以调动企业积极性，也有助于有效管理地方政府债务，提高地方政府支出的效率，增加人力资本的投资。做到以上几点，我国经济还将能够有长时期持续增长。
（本文根据主办方提供速记整理，未经演讲者审订）