从英国脱欧到加泰罗尼亚独立，全民公投在挑战代议制民主？

什么时候算全民公投（referendum），什么时候算公民投票（plebiscite）？

上周，在伊拉克库尔德斯坦和西班牙加泰罗尼亚，我们见证了两场热情洋溢又充满戏剧性的独立民主投票。所有人，即便是那些把这两场投票视为非法和没有意义的人，都把它们叫做“全民公投”。但是，它们是吗？实际上，“全民公投”和“公民投票”两个术语纠缠不清，让想要弄明白的人望而却步。

对于“加泰罗尼亚是否应该成为一个独立共和国”这一问题，我年轻的朋友乔安（在他的国家是一个男名）刚刚投了赞成的一票。他发邮件给我说：“我投了一票，眼睛满含泪水。”随邮件附上的照片里，他强忍泪水，故作微笑，把票投进票箱里，他管这叫“全民公投”。

我另一个朋友威利，年纪要大得多，1921年的时候只是个男生，被法国刺刀指着脊背参加公民投票。德国和复兴的波兰都主张对上西里西亚地区（Upper Silesia）的煤钢盆地的权利。两场血腥的暴动都无济于事，所以凡尔赛的盟军安排了一场公民投票，一个区一个区地确定两国边界。

它受到盟军部队的监督。但是法国士兵公然地支持波兰人。所以，在公民投票活动的高峰期，威利和一群来自格莱维茨的德国小孩不明智地嘲弄在他们身后举着固定刺刀的法国巡逻队。公民投票的结果不被波兰人接受，他们抱怨说，成千上万与西里西亚几乎没有联系的德国人被送进了投票站。一直要等到安纳伯格爆发第三次暴动，经过了一场残酷的战斗，一条新的却不被任何人接受的边界才被划定。

在爱尔兰，批准一部新宪法是通过公民投票，然而修改宪法（比如明年投票撤销宪法中的反堕胎条款）却是全民公投。在澳大利亚，公民投票是一个不具有约束力的磋商会，旨在对一些问题进行公共意见考察，并衡量多数意见是否出现变化。就是此时，澳大利亚正举行一场关于同性婚姻的邮递公民投票。与之相对，全民公投是针对修宪的有约束力的投票。

然而，今天世界上大多数地方都把直接民主投票产生的决议叫做全民公投。民主的国家都不喜欢它们，认为举行全民公投相当于承认代议制民主的失败。法国就是一个试图驯服全民公投的国家。起初，法国的共和主义者指责它是波拿巴主义的工具，因为19世纪拿破仑三世利用它绕过议会，将他的独裁统治建立在“人民”的基础上。但后来，共和主义者将这一措施纳入历次政权变更的奇怪规则中：先是一场革命，然后是一个准备立宪会议选举从而起草新宪法的临时政府，之后就是批准宪法的全民公投，最后举行新共和国的第一届议会选举。

一些学者认为，全民公投只能在批准或推翻立法机关已经做出的决定时才能举行。另一些人，包括阿道夫·希特勒，举行所谓的回顾性全民公投，批准一些已经完成的事情，当然，无论投票结果如何都不会改变事实。有时候，选民是如此迷狂以至于游行着、高歌着、带着鲜花走向投票站，就像1938年纳粹举行批准德意志吞并奥地利的全民公投。有时候，一些反对者不得不消失，一些结果需要“被调整”。英国漫画家大卫·罗（David Low）在二战前讽刺纳粹全民公投的漫画被人们牢记：“来这里拿你的‘赞成’票，来这里拿你的‘赞成’票！”（Get your JA here！JA，日耳曼语言中意为“是”。）

我第一次参与全民公投是在1979年，投票执行或否决工党政府成立苏格兰地方议会的提案。但到了最后一刻，投票却是陷阱重重的。一个与之敌对的修正案规定，只有在40%的注册选民参与投票的情况下，多数赞成才能生效。有许多方式可以扭曲全民公投，这就是其中典型的一种。要求75%的票数支持一项重要提案也是合理的。但是，根据早已过时的选民名单计算全体选民的40%，意味着弃权者和已故选民实际上都投了反对票。结果，赞成票占据微弱多数，但是投票人数远低于40%的门槛。接下来就是苏格兰近二十年的痛苦。

下一次成立苏格兰议会的全民公投要等到1997年：在公正的安排和冷静的斗争中，赞成票获得了大幅领先。然后，2014年举行了完全独立的全民公投，计票结果显示，反对票领先赞成票10%。但加泰罗尼亚民族主义者仍羡慕这个结果。

所有2014年英国做对的事情，西班牙政府都做错了。伦敦表示，如果苏格兰人明确表示想要脱离联合王国的话，它会接受这一结果。尽管英国政府发起运动激烈地反对国家分裂，但没有质疑苏格兰人决定未来的最终权利。当时的首相戴维·卡梅伦与苏格兰首席部长亚历克斯·萨蒙德（Alex Salmond）签署了爱丁堡协议，使全民公投合法化，并提前制定了条款。否决的结果让苏格兰民族党和更广泛的独立运动伤透了心，但没有人严肃地质疑全民公投的公平性。没有英国警察破坏爱丁堡的投票站，或者棍打试图投票的老妇人。

全民公投和公民投票背后是人民主权理念。但是，投票脱离现存的民族国家是否能被合法化为“自决权”呢？这一权利听起来是一个挺好的集体权利，但几乎不可能被界定，更别提执行了。几乎所有的事情都是如此：来自中欧的德国战后“被驱逐者”声称他们有权返回自己的家园，并驱逐了替代他们的波兰和捷克定居者。

更不用说众所周知的分离权。（我相信，某部苏维埃宪法包含了这样的条款，但没人胆敢援引。）1992年《马斯特里赫特条约》（《欧盟条约》）引入区域政策，劝诱欧盟成员国将广泛的自治权力下放到各省和周边地区，直到此时，一些欧盟成员国仍然把地方自治视作对国家权威的挑战。在法律上，大多数独立运动等同于叛国。

但是，独立运动确实是从老的民族国家中出现的，其中一些完全正当，而另一些——其实就是加泰罗尼亚——发展得如此强大，以至于宪法法院或者橡皮子弹的压力都无法压制它们。那么，只有清醒的实用主义有些帮助。当爱尔兰赢得独立时，英国真的那么悲惨吗？斯洛伐克离开捷克斯洛伐克后，布拉格和布拉迪斯拉发之间的关系实际上不是比之前更加热络和简单了吗？还能想象比西班牙首相马里亚诺·拉霍伊（Mariano Rajoy）采取法律欺凌和强力镇压更糟糕的处理加泰罗尼亚挑战的方式吗？

之所以英国政府能够更加容易地处理苏格兰问题，是因为英国没有一部宪法，这个想法是诱人的。然而，两年后随之而来的是脱欧公投的灾难。据说这源于两个坏因素：托利党（即保守党）内斗，以及戴维·卡梅伦过于自信自己能赢，而英国会留在欧盟。

他两样都没做到。他的政党至今仍因脱欧而跛足。而英国人——虽然不包括苏格兰人——投票要脱欧。同时，社会底层感觉与宪法传统格格不入。英国被认为应该在古老的议会主权原则下运行。简单说，17世纪末期，绝对权力从君主转移到议会手中：没有任何法律或统治者可以凌驾于议会绝对的立法自由之上。这里没有任何人民主权的迹象。

2016年，英国议会绝大多数的民选议员都支持留在欧盟。但随后的全民公投结果却出人意料，宣告人民的意志是脱欧，而且必须被遵守。令人难以置信的是，对此，没有人知道英国的国家法律是什么。议会的神圣主权是否更加优先，还是通过这种新奇的全民公投方式来表达非英国式的人民主权原则？但是，威斯敏斯特（国会大厦所在地）的道德和智识恐慌很快被政治恐慌所取代：那些在欧洲议题上违抗其选民的议员将面临失去议席的危险。所以，大多数立法者吞下了这一苦果，随着首相特蕾莎·梅的脚步迈向脱欧。

议会主权曾被维多利亚时代伟大的法学家艾伯特·维恩·戴西（A.V. Dicey）奉为神圣信条。但有意思的是，在生命的尽头，戴西的思路却转向了全民公投。他担心他的教导创造一个利维坦：一个由议会多数党组建的内阁能够完全不受控制地行动。所以他提出了“否决性”的全民公投。选民不会给出任何提议，但他们可以否决公民不喜欢的政府措施。但是没有人认真对待这位老人的想法，他们认为，他仅仅是想让公共意见阻止两项他畏惧的改革：爱尔兰的地方自治和妇女投票权。

全民公投的核心因素是谁有权召集它们。官方意义上，库尔德和加泰罗尼亚公投都是非法的，因为伊拉克和西班牙政府都未批准。（但是，欧盟在力挺西班牙政府，冷落加泰罗尼亚人上表现出卑鄙的虚伪，因为超过一半的欧盟成员只有在未经允许或未经公民投票的情况下从更大的国家中脱离出来才存在。）有些地方——加利福尼亚和瑞士是其中的两个——多年来规定，只有达到最低数量的请愿人数才得以被授予全民公投的权利。但是，全球化的社交媒体正在改变整个投票倡议的议程。不断涌现的有组织的变革要求已经绕过传统的立法机关，正在传播直接民主的习惯。全民公投，当然容易受到煽动者和谎言的伤害，但看起来确实将带来未来的政治。 

本文原载于2017年10月5日《纽约书评》网站，作者生于1932年，苏格兰记者、作家，曾先后任职于《曼彻斯特卫报》（现为《卫报》）《苏格兰人》《观察家报》《星期日独立报》，担任伦敦大学学院考古研究所名誉教授。