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任远:高密度城市的精细化管理

任远/复旦大学社会发展与公共政策学院教授、博士生导师

2017-09-29 16:12  来源:澎湃新闻

任远教授
高密度城市和城市病
在世界各地的超大城市,有成功的城市,也有失败的城市;中小城市也有成功的城市,也有失败的城市,所以超大城市和“城市病”是并非必然关联的。超大城市的高密度往往被认为是发展的困境,而实际上高密度却恰恰是超大城市发展优势的体现。高密度带来成本的降低和集聚效应,扩展了生产服务产业链条和创造经济繁荣,通过强化城市的多样性增强城市的创新,同时深化人群之间的经济分工和社会交往,创造出富有活力和更加安全的城市。
即使在上海,我们也看到所谓“城市病”不是在高密度的中心城区,而是在相对低密度的城郊结合部,这也说明高密度并非会造成城市病。高密度某种意义上是更加繁荣和良好的城市治理,而真实的情况是因为城市发展的成功才导致了高密度的人口增长和聚集。超大城市中存在的贫困、拥挤、安全等问题不是因为高密度,而是表现为拥挤,因为拥挤有的时候恰恰不是高密度,而是低密度。高密度的城市能够通过公共投资的增加改变拥挤,通过管理和服务水平的提高提高城市的效率。因此,超大城市成长过程中表现出的各种“城市病”不是由高密度带来的,而是由于城市生活偏离于城市发展的内在机理。同时,我们还看到,城市发展内在地具有不断提高高密度的趋势,我们看到一些高密度的全球城市取得成功,这些城市甚至还在进一步高密度化。
总之,高密度的超大城市并非就会带来“城市病”。从人口的角度看,“城市病”的本质在于人口的快速增长与城市的管理和服务能力不足的矛盾。因此,对高密度的超大城市实现有效治理,需要加强城市公共服务供给的水平,需要提升城市的管理能力。高密度城市的城市管理和服务,应该实行一种精细化的管理。
扩展人口信息化的能力

人口是城市管理和服务的基础,高密度城市的精细化管理需要切实认识人口,把握人口状况和变动,基于人口的现实需求提供多样性和适应性的管理服务。因此精细化管理首先要求可以获得人口数量结构分布和动态的精细化信息,基于人口的多样性提供有针对性的管理服务。
城市管理和服务首先需要做到“心中有数”,因为人口数量是公共服务配置的基础。对人口总量和多样化的人口状况的准确把握,是城市管理和服务首先需要获得的资料。例如上海有着400万的流动儿童,有着460万的户籍老年人口,或者是接近500万的常住老年人口,等等这些城市的基本人口学特征决定了城市管理和服务的基本任务。我们也看到城市郊区的入学难,实际上不是由于人口多造成的,而是由于教育资源的配置和人口的增长相脱节造成的,这些都说明把握好人口总量和多样性的人口结构对精细化城市管理非常重要。
在加强城市管理服务的过程中,尤其需要重视人口的结构性和人口分布。即使在两个人口数量类似的社区,如果一个社区老龄化程度较高、而另外一个社区少年儿童人口的比重更高,社区人口的差别性塑造出社区的不同特点,所需要的公共设施的配置也完全不同。对于超大城市来说,由于人口密度的提高带来人口的多样性,也使得不同的人口分别有着不同的具体需求,这些需求包括从怀孕、生育和围产期服务,从0-3岁的托育托幼到人口的老年和死亡整个人口生命过程。不同教育程度、不同性别、收入不同的人口的需求也有所不同。更有针对性地把握人口特点,针对人口的具体需求才能实现精细化的管理。
与此同时,超大城市的人口又是不断地发生变动。城市中的人口迁移流动具有动态性,城市中不断有人口进入城市和沉淀下来,并且发生着多期动态的家庭型迁移,迁移流动人口也逐步地离开城市。而在城市不同空间的人的活动又有着相当的实时性,职业和居住的分离决定了人口的空间动态,构成了城市的脉动。城市人口的就业通勤、休闲娱乐、生活消费和健康服务等等生活需求,所引发的空间动态性决定了城市各种公共设施的规划配置和服务效率。因此,在不同空间范围内针对人口的基本生活需求决定居民生活圈的社会服务配置是必要的,而根据服务的可及性也有助于配置交通、实现区域和更大范围内公共设施的服务效率。人口的空间变动也内生出城市运行的风险,例如在元旦晚上人口娱乐的聚集是一种空间变化的临时性动态,而这种人口动态也要求实施相适应的及时的城市管理。城市的管理如果不能适应人口的动态性进行及时把握和预警,就可能对城市的生活带来灾害。对高密度城市进行有效治理,要求及时把握人口的动态性,才能及时判断由于人口动态性所产生的需求和社会问题,从而提供相应的应对。
正是因为人口数据的基础性意义,不断扩展人口信息化的能力构成超大城市精细化管理的重要基础。实有人口信息和实有住房信息等等数据整合在一起,对于城市的精细化管理非常必要。实际上,就人口信息化与城市管理服务来说,依靠10年一次的普查或者五年一次的小普查,其数据固然准确(当然对于普查数据是否准确仍然是值得评估和调整的),但对于精细化的城市管理却未必足够。城市人口信息系统需要提高动态性和及时性,以及通过人口信息系统和相联系的公共管理信息系统匹配衔接,通过人口信息系统和社会信用信息系统良好衔接,通过人口信息系统和住房系统的有效衔接,通过人口信息系统和交通监控信息系统的有限衔接,各种信息系统的信息共享和信息服务水平的提高,对于城市精细化管理实现至关重要。在人口信息化建设的过程中,除了要继续发展政府部门的登记信息系统的信息服务能力,使其更加精细化动态化,城市也应该适应人口大数据的开发利用,从而加强管理和服务能力。在人口老龄化、人口少子女化,以及人口结构和空间优化过程中,人口信息化应用的扩展对于强化城市管理和服务的潜力是空前巨大的。这也进一步说明了技术在城市治理中具有突出的作用,使得高密度城市更高效率的管理和服务是可能而且可行的。在人类活动的过程中产生大量数字化的印迹,这些数字性的记录对于城市管理和服务能力而言是重要的资源。因此基于人口信息化的智慧城市建设,对接人口的需求和城市管理,使得精细化的和不断精细化的城市管理有可能实现。
人口对城市管理服务过程的参与
对人口要素的把握有利于加强对超大城市的管理和服务,而城市实现精细化管理的关键在于,并不能将人口仅仅作为管理和服务的对象,更主要的是,地区的人口通过自身的参与,及表达其利益和需求,才使得城市的精细化管理得到可能。
人口群体的多样性衍生出丰富的需求,难以通过整齐划一的基于人口数量的供给得到解决,实现精细化管理,需要基于城市人口的主体地位,通过他们需求的充分展现、通过他们在城市生活的充分展开,从中才能够发现科学和系统的管理和服务的对策方案。只有基于城市中不同个体的需求得到充分的表达,人口因素才能转变为城市治理,并使得城市治理能够适应城市的人口状况,满足不同人口群体的需求。因此,单纯从数字上了解到城市中有多少儿童、多少妇女、多少老人、多少失能人口并非足够,需要这些人口群体的利益需求得到表达和进入公共政策议程,城市的精细化管理才能实现。如果城市的公共管理和福利制度排斥了城市中部分人口的话语权,如果忽略和拒绝了某些人口群体在城市中的具体生活和市民权利。城市的管理和服务则难以实现精细化和有效性,甚至有可能会转变为背离于人口需求、控制人口需求的公共政策。
人口本身是城市管理服务的提供者
人的积极参与所汇聚的社会力量构成不断提升城市管理与服务的积极力量,从而和政府与市场力量共同结合在一起,为城市人口提供必须和必要的服务。
从这个意义来说,城市人口不仅是城市管理和服务的需求者,同时是城市管理和服务的供给力量。突出的例子是城市中的老年人口。我们往往将老年人口作为是城市中服务和抚养的对象,但是老年人口中的相当部分也是有劳动能力的人力资源,能够为社会和社区创造服务和财富。城市的财富创造离不开人口的增长和参与,而人口增长过程中所产生的管理和服务的需要,归根到底仍然是由人口的参与和贡献满足的。人口的经济参与、社会服务和志愿者参与,都是在人口增长和高密度城市中推动了管理和服务的主动力量。
城市人口在管理和服务领域的就业和劳动力参与、以及社会参与,本身使得城市人口成为城市管理和服务的供给者,并因此促进了城市的经济社会繁荣。因此,认为人口增长造成管理服务供给不足的困境实际上不应该存在,因为人口本身为城市不断创造财富,以及构成了不断提供管理服务供给的能动主体。在这个意义上看,对于超大城市和高密度城市的人口增长,固然构成城市管理服务的需求者,也是推动城市管理服务发展的供给力量。城市部门只需要合理分配城市作为增长机器所创造的财富,通过制度手段引导人口活力转化为管理和服务的供给,自然能够促进实现更优质、更丰富和更高效率的管理和服务供给。
长期以来,我们在城市的管理和服务中总是强调由上到下的政府供给。政府供给需要基于人们的需求,在人口增长、人口密度增加和人口日益多样性的城市治理中,政府的直接管控能力总是有限的。精细化的城市管理需要动员人口对其城市生活过程中的参与和贡献,动员各种社会力量才能提供有针对性的服务和更为丰富的服务。并因此形成政府与社会力量的协同治理实践和机制建设。人口不仅是服务的对象,同时构成服务的主体。通过服务于人口,以及充分发挥蕴藏在人口多样性中的社会力量,才能更好地实现高密度城市的精细化管理,才能够在一个高密度城市中根本上破除“城市病”。
超大城市在人口增长过程中,通过更密集的、多样的和包容的管理和服务体系建设,才能更好地实现精密化的城市发展和治理。城市的高密度化是城市生命力和发展进步的表现,超大城市的人口集聚和高密度性是上海发展成就的结果,也构成上海全球城市建设的重要人力资源。超大城市的不断发展不是要通过降低人口密度来加以限制,而是要更加支持高密度城市的发展和治理,基于人口状况和变动,动员人口的参与和人力资源作用的发挥,通过精细化的城市管理和服务来塑造出卓越和成功的城市,并促进城市中所有成员生活福祉的提高。
[本文系作者在上海市社会科学界第十五届(2017年)学术年会“超大城市主题专场”的发言,原题为:“人口因素和高密度城市的精细化管理”,本文经作者审定。]
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责任编辑:田春玲 澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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