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思想市场

奥地利社会学家普雷格劳:西方福利制度的演变与启示

王冬妮/上海大学世界史博士后

2017-10-02 10:37  来源:澎湃新闻

为什么很多西方国家拥有相对健全的福利制度,甚至有些条款优厚得让人觉得像是天堂一样?奥地利因斯布鲁克大学教授、著名社会学学者普雷格劳(Max Preglau)在今年上海国际小学期暑期课程中,就这一问题展开了讨论。
根据他的研究,西方福利制度绝非一夜之间形成的,而是时代变化中不断抗争和改良的产物。社会福利这个概念起源于19世纪的欧洲社会。当时资本主义在工业革命爆发后迅速发展,推动了劳工和资本在经济市场中不受约束地“自由交换”。 如马克思所说,市场的波荡起伏给底层的劳役和贫困人群带来了巨大冲击,严重加剧了社会阶级矛盾。在这种情况下,社会福利的普及主要是为缓解当时不同财富阶级的对立、在中层进步人士推动下产生的。所以,西方福利社会最早体现在劳工领域,且带有较强的阶级色彩。之后,随着全民基本生活的改善,福利制度涉及到的问题也越来越广泛,扩展到家庭管理、妇女地位、种族关系、外来人口的融入等领域。
著名奥地利社会学学者Max Preglau教授。
社会福利制度的角色及功能
在这一背景下,西方的社会理论如何定义福利制度所扮演的角色及其所发挥的功能?从进步改良派的立场来看,资本主义的运作手段是将劳动的价值和付出通过经济市场完全商品化和物化,社会福利制度则是抵消“被商品化”过程带来的伤害,并将脱节的社会和市场重新结合,从而更好地重新分配经济资源。
除了自由市场的发展外,在西方工业化社会的初始阶段,还存在“父权主义”走向,即按照性别来分配经济功能。在典型的上班家庭单元中,男性主要负责在外赚取收入,而女性需要打理家庭内部的需求。随后,男性收入者和女性照顾者之间通过婚姻的结合来补充各自需求,促成第二次交易。这种家庭分配方式跟过去传统农业社会里父权格局是有差别的。随着资本主义的发展,男性需要进入劳工市场与雇主进行金钱和劳力交换,女性则需要在婚姻里通过对家庭无薪水付出和丈夫交换物质保障,这两种交换的双层重叠属于工业革命后的特殊现象。然而,这种分工产生了一个问题,即在一系列交易中,男性在家庭中处于优势地位,而女性作为依附群体,其地位与男性无法相提并论。在这样一个以父权为轴心的格局中,女性被严重“附属化”,其生存只能依附于以男性作为经济主导的家庭。从两性平等的角度来看,福利制度考量的是女性如何应对商业化的冲击,以及如何减少对父权家庭的依赖。
社会福利制度考量的另一个层面是公民权益的公平性和容纳性,即受保障人群的多元化程度,实际上也就是公民平等性的实践。西方社会建立之初,国家的概念被设定为一个文化统一、族群单一的单元。当一些背景差异极大的人口出现时,新来者往往会被排除在公民权利和福利体系之外,结果滋生了极端国家主义以及各种各样违背平等精神的歧视和偏见,对于保持社会稳定和推动社会融合十分不利。在这个问题上,主流西方社会学考虑的是,如何从政治、经济、文化角度,让社会福利政策帮助一些拥有不同身份背景的人群,比如外来打工人员、外籍公民、少数民族或一些弱势群体,更好地融入当地生活。
社会福利制度的主要类型
福利制度在多个领域的不断延伸反映了西方社会不同阶段的转型:即从早期的资本主义发展至全球化、后现代化的社会。在马克思的思想体系里,资本主义早期的政府就是服务于统治阶级的工具,其主要功能是保障市场经济自由发展和男性的私有财产权。这样一来,无资产阶级的地位受到冲击,妇女和其他人口也被排斥在经济和社会系统之外。
在这一观念下,强调通过福利促成经济稳定发展与社会的和谐、公平及多样性的声音开始在西方社会大量涌现。当主流认知对以上问题达成共识时,福利社会拥有的这些功能就变得明确起来。除了满足这些直接需求外,福利社会还可以发挥一些间接作用:如在经济方面刺激消费和增加就业;在政治方面加强团结和促进社会稳定;在社会方面提升公民素质和内部凝聚力。
在这个大前提下,西方的福利制度大致可以分为四种类型。美国、加拿大、瑞士、英国、澳大利亚属于自由体系,在自由体系中,政府方面的参与度很低,更加提倡由自由市场和私人企业来提供福利措施;法国、德国、奥地利属于第二种更为保守的体系,主要由政府公共机构来管理福利项目,根据个人职业分为不同等级来分配资源,并支持传统家庭模式,这其中的不平等和传统性是其被称作保守的主要原因;第三种类型则属于社会民主体系,例如挪威、瑞典、丹麦等北欧国家,强调公共性和去家庭性,通过中央政府为所有公民(不考虑他们的性别和资历)提供平等、深入的服务;第四种类型以南欧地区的希腊、西班牙、葡萄牙等国家为代表。在这些国家中,工业革命遗留下来的社会关系网依然重要,而官方建立的福利制度并不发达。以上四种类型也只是一种简单的分类,不排除他们中间某些具体方面的相似和相通之处。特别是随着最近几十年自由经济思想的流行,自由体系中的某些因素在其他类型中也有所体现。
以西方福利制度作为参照,有些西方学者将亚洲的福利制度命名为“儒家体系”,其特征表现为政府依靠高强度的经济发展来拉动社会福利,因而又被称为“福利资本主义”。这一体系的典型代表是被称为“亚洲四小龙”的日本、新加坡、韩国以及中国台湾。其政府作为主要的经济管理者,主要目标是保持经济的高速发展而并不直接参与社会福利体系的建立。所以,一些基本的社会功能,例如对少儿和老年人的照顾或者对低收入的救济,多由社会组织(如家庭、族系、社区、单位等)自发解决。因此,在亚洲的福利体系中,公共体系的福利支出占政府财政支出的比例比较少,其力度和影响度也较小。
就妇女社会地位而言,第二和第四类西方福利国家及某些亚洲国家比较倾向于把为妇女提供福利的责任推给家庭。这一做法延续了工业革命之初男性在外赚取收入、女性在内照顾家庭的模式。在北欧,家庭建立于双方共同赚取收入的模式之上,而其余的家庭需求则由政府负责,比如看护儿童和老人。美国的家庭模式同样也是双收入者家庭,但剩余不足的由市场解决,这种模式的弊病是可能引起从事这些工作的群体——往往是一些被生活所迫的移民妇女——被边缘化。有些学者提出,将来的福利制度将致力于建立促进男女双方都拥有事业并对家庭平等付出的模式,具体的政策可以让男性带薪照顾家庭,并资助女性发展事业等等。
保守体系Vs. 自由体系:以奥地利和美国为例
以上所谈到的情况,在奥地利这个国家均有很好的反映。奥地利的国土面积并不大,却处在欧洲大陆的中心,是欧盟的核心成员,与周边的大国都有很密切的关系,对我们来说是一个很好的实例。在19世纪,奥地利通过了一系列模仿英国的救济穷人的法律,开支通过征收地产税和收入税维持,并由地方机构和教会落实,其救济对象则限制为本地居民,外来人员可能被遣散。英国模式的济贫法最具争议的地方在于对申请救济者的测试,其背后的理念是要防止申请者好吃懒、打着贫困的旗帜来讹诈资源。因此,这项福利政策有很深的强迫性和不合法性,比如规定身无残障的人士必须到固定地方做工才能领救济,甚至会在他们的衣服上贴上带大写字母“P”(poor:贫穷)的标志,使其受到羞辱。这些手段背后的右倾意识形态至今还在一些政治讨论中被引用。
不久以后,随着君主制结束,奥地利于1888年引入医疗和事故保险、年老保险、退休金制度,同时将每天工作时间定为11个小时。1918年共和制建立,代表无产阶级的社会民主党获得了相当的政治地位,奥地利工人的生活得到了很大程度的保障。工人不仅获得了失业保险,每天的工作时间被规定为不得超过8小时。劳工工会等组织也在政治中发挥作用,争取到带薪休假制度,时长可达6周之久,这一福利让美国人都感到眼红。然而,这些新的福利制度虽好,对女权主义者来说仍存在一个巨大缺陷,因为在新制度被采纳的同时,也巩固了男人赚钱、女人照顾家庭的旧有模式。
1934-1938年,在奥地利被法西斯占领后,该国的许多福利措施遭遇挫折,不少福利条款被推翻。二战结束后,福利制度又开始发展,直至1970年达到了福利社会的巅峰。这一时期,政府出台的政策及提供的服务涉及范围十分广泛,保险措施也有所进步。同时,员工福利及其权利不断提升,1958推出了养老保险,1963年又将医疗保险涵盖至自由职业者,并推动了为家庭减税、提供带薪休假、免税的妊娠医疗服务,以及更多的覆盖政治、经济、社会各方面的社会福利政策,反映了劳工和底层群众稳固的政治势力。与此同时,家庭福利政策更加关注妇女地位问题,使得以父权为轴心的家庭模式得到改善,促进了两性平等。
即便如此,一些问题依然存在。从1960年起,奥地利开始招收大批外籍临时工作者,然而他们并未被包括在社会福利所覆盖的人群内。同时,过去的几十年社会发展受到新自由主义思潮的影响,一些原有的福利项目也开始提高门槛。这些改变缩小了社会福利制度的力度、广度和无条件性。受新自由主义政策的影响,政府一方面受财政紧缩的影响而缩减福利,另一方面则用一大部分国家收入对破产的银行和公司进行补助,同时也加强了资方在福利政策方面的声音,比如让公司管理层参与退休金的制定等等。然而,福利社会也并非步步后退。奥地利在2007年将自由工作者纳入了失业保险覆盖的范围内。同时,国家福利也给单亲家庭及未婚夫妇、同性恋夫妇等群体以相等的家庭权利,并逐渐增加对外来人口,如移民和难民的福利补贴。
作为自由体系代表的美国也有其特殊的社会福利发展史,在很多方面与属于欧洲保守体系的奥地利有很大差异。20世纪初,以英国为范本,美国也制定了某些救济穷人的法律,与奥地利的相关法律有一定相似性,比如,它同样依靠地方组织,同样采取具有争议性的强制措施和损害公民尊严的手段等。尽管解决贫穷的方式不尽人意,但由于受到大量移民和迅速城市化和工业革命的冲击,美国社会对福利保障的讨论逐渐被提上日程。福利社会在大萧条后民主党总统罗斯福任期内全面建立起来。
罗斯福政府通过了一系列劳工保护法和失业救济金,其主要受益对象为男性白人员工,另外还给有需求的单亲妈妈、老年人、遗孀、儿童和残障人士提供补助。这些法案在肯尼迪和约翰逊总统任内均得到了巩固。后者更是提出了“伟大社会(great society)”的口号,并为给低收入者以及老年人的医疗保险(Medicare和Medicaid)立法。总的来说,从罗斯福到尼克松在任时期为美国福利社会的黄金期。福利制度不断扩张的同时,政府增加了对经济上弱势群体的帮助,也提升了对不同族裔和妇女的保护,比如保证就业机会均等以及推动高等教育平权法案等。
1990年代以来,美国社会福利面临着新的调整。克林顿任内取消了对穷困人群无条件和无期限的救助,转而要求他们必须在短时间内重新进入就业市场。布什总统将福利制度和教育投入以及学校学生考试的成绩挂钩。奥巴马则通过了美国自1960年以来最大的医疗改革案,大大增加了享受医疗保险的人口比例。但是,这项法案强迫申请人购买营利性保险公司提供的保险,而不是由政府无条件提供医疗服务(single payer system),这项做法也引发了激进人士的不满。
由美国和奥地利的例子可以看到,西方福利制度一路走来经历了无数的风风雨雨,而前面的路程同样充满着未知和挑战。中国有自身特殊的国情和历史,在21世纪后资本主义全球化的巨变中如何制定更符合中国的福利制度,是我们每个人都需要思考的问题,而这个答案要在明确我们的社会应该优先满足什么样的社会功能和达到什么样的终极目的的前提下展开进一步的探讨。
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责任编辑:朱凡 澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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