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澎湃研究所

怒与火:特朗普政府对朝政策逻辑(中)

樊吉社/中国社会科学院美国研究所战略研究室主任、研究员

2017-09-06 17:30 

特朗普政府为什么在执政之初即投入大量精力处理朝核问题?为什么在外交安全团队远没到位的情况下急于完成对朝政策评估,并提出新的对朝政策?特朗普政府的“极限施压与接触”政策背后的逻辑何在?
红线与底牌
首先,特朗普政府对朝核问题的紧迫程度有了新的认知。
奥巴马政府对朝“战略耐心”政策的最核心假设是,朝鲜的核导能力短期内仍不足以对美国本土安全构成现实挑战,美国还有时间与朝鲜周旋,并期待朝鲜出现重要转变。
奥巴马执政最后一年,朝鲜进行了第四次和第五次核试验。朝鲜宣称第四次核试验为氢弹试验,在第五次核试验后则宣称“实现了核弹头的标准化、规格化,朝鲜完全掌握多种分裂物质的生产及其应用技术,将任意按需制造小型化轻量化多种化的、打击力更大的各种核弹头。”朝鲜在同一年还进行了20余次导弹试验,其陆基机动导弹、陆基中远程导弹、潜射导弹的研发试验等项目取得显著进展。
朝核问题的发展演变引起美国焦虑,朝鲜核导能力发展似乎越来越接近美国的“红线”。美国对朝鲜核导能力认知的转变并非始于特朗普,是奥巴马及其外交安全政策团队成功地将此种认知传导给特朗普政府。
各国专家学者对朝鲜核导能力的评估多种多样,以前似乎低估了朝鲜的能力及其技术进步的速度。2016年朝鲜密集的导弹试验表明,朝鲜距离获得可靠、可信的洲际弹道导弹能力已经为期不远。有不少专家认为,如果当前僵局持续,朝鲜很可能在特朗普第一任期内获得攻击美国本土的远程打击能力。
2017年1月1日,朝鲜领导人金正恩在新年贺词中声称“洲际弹道火箭试射准备工作进入收尾阶段”,特朗普立即在推特中反击“不会让它发生”似乎为朝鲜核导能力的发展划定了明确的“红线”。朝核问题的紧迫性推动特朗普就任总统后立即采取多项涉朝外交行动,朝核问题成为其最重要的外交议题之一。
第二,加大施压力度,以压促谈是美国应对朝核问题的可行政策选项。
冷战结束以来的防扩散个案中,朝核问题的复杂程度远远超过任何其他个案。朝核问题延宕30年未能得到妥善解决,这已经足以说明朝核问题的复杂性。
迄今,各种政策选项都已经在朝核问题上有过尝试。政治上,美朝之间早在1988年就曾经有过直接接触和谈判,克林顿执政末期美朝实现高层官员互访。小布什执政时期,美朝也有比较有限的双边接触。奥巴马执政时期,美朝进行过秘密谈判。然而,美朝双边政治互动并未消除朝鲜获取核武的政治决心。
外交上,除了美朝双边谈判,两国还参与了三方会谈、四方会谈和六方会谈,也达成过一些协议,但协议执行过程不断被中断、延宕。经济上,美国对朝实施单边制裁,推动其他国家参与制裁,推动联合国安理会通过制裁决议,试图通过制裁迫使朝鲜就范,但成效有限。
军事上,美国曾在1994年威胁对朝动武,此后虽然美国经常会有为朝鲜划定“红线”的讨论,也有对朝进行“外科手术”打击的设想,但军事手段解决朝核问题的代价越来越大。
特朗普及其外交安全政策团队非常清楚朝核问题的紧迫程度,虽然一再强调“所有选项都在桌面上”,但实际上只有强化原有对朝政策是可行的。特朗普政府的确从政治、外交、经济和军事各个层面全面加强了应对朝核挑战的力度。
在政治上,特朗普总统在接受布隆伯格新闻采访时表示愿意在适当的时候与朝鲜领导人金正恩会见。蒂勒森接受访谈时提出美国不寻求政权更迭、不寻求政权崩溃、不寻求加速推进半岛统一的“三不”政策。后来又增加了不寻找借口跨越三八线,形成对朝“四不”政策。
美国在朝核问题上的此种表态似乎意在回应朝鲜反复要求的安全保证,展示美国有解决朝核问题的政治意愿。当然美国大学生奥托•瓦姆比尔死亡之后,美朝领导人短期内会晤的可能性已经很小了。美朝官方的秘密接触和“一轨半”接触目前似乎也没有可能显著改变相互敌视的政治关系。
在外交上,特朗普政府高官频访东北亚地区,敦促各国对朝施压。在经济上,美国显著加大了制裁朝鲜的力度包括在3月31日、6月1日和6月29日对朝鲜实体和个人的制裁、对参与对朝贸易的第三国实体和个人的制裁等。美国同时与其盟友协调制裁行动,推动欧盟和日本加强对朝制裁;推动联合国安理会通过新的制裁决议,加大对朝鲜制裁力度;敦促各国严厉执行涉朝制裁决议;动员与朝鲜有贸易往来的国家收紧对朝贸易。更重要的是,环球银行金融电信协会(SWIFT)也于2017年3月宣布切断朝鲜与全球金融体系的联系。特朗普政府在军事上的各项措施旨在警告朝鲜不要进行新的核试验或者远程导弹试验。
这些“绞杀”朝鲜的经济制裁和军事施压措施充分诠释了美国对朝“极限施压”政策的内涵。
第三,中国是解决朝核问题的核心角色,“诱”、“压”并用争取中国在朝核问题上支持美国,这是特朗普政府对朝政策的核心逻辑。
综观特朗普2013年3月3日到2017年6月22日所有涉朝48条推文,其中18条出现了“中国”字样,这些与中国有关的涉朝推文展示了特朗普本人在朝核问题上的粗浅认知:
其一,特朗普认为朝鲜“依赖”中国,中国是朝鲜的经济生命线,没有中国的帮助朝鲜无法生存;其二,特朗普认为中国“控制”朝鲜、“利用”朝鲜对付美国;其三,特朗普认为中国“一通电话”就能够解决朝核问题,但中国不肯帮助美国。
4月6~7日中美首脑海湖庄园峰会后,特朗普对朝核问题的认识开始出现变化,他承认中朝关系并非他想象的那样简单。通过推特,特朗普释放双重信息:一方面希望借重中国解决朝核问题,并将中美之间诸如经贸关系和人民币汇率相关的议题与朝核问题挂钩;另一方面威胁采取单边行动。特朗普对中国作用的认知不仅仅体现在他的推文中,也表现在他接受诸如福克斯新闻等媒体的采访中。
视中国为解决朝核问题的关键角色,甚至希望将朝核问题“外包”给中国,这不仅是特朗普政府的对朝政策逻辑也是奥巴马执政时期的基本构想
奥巴马执政期间美国通过威胁制裁和实施制裁协调了美、俄、中和欧盟三国在伊核问题上的政策立场,推动伊核谈判取得成功。美国希望将伊核问题的成功经验移植到朝核问题上,并进行了多次尝试。然而,奥巴马执政时期,美国总体希望维持中美关系稳定,在对中国企业、个人和金融机构进行制裁的问题上采取了比较谨慎的政策。特朗普政府对朝政策评估结束后,开始加大对中国的压力,希望通过“诱”“压”并举的策略,争取中国协助美国解决朝核问题。
美国国务卿蒂勒森5月3日的讲话中暗示,“极限施压”政策不仅是针对朝鲜,还包含针对中国的内容。他认为美国需要检验朝核问题上的两个假设,即中国对朝鲜的影响是有限的,中国对朝施压的意愿是有限的。如果中国不能或者不愿意采取行动,美国将实施二级制裁。
美国大学生奥托•瓦姆比尔死亡后,特朗普开始批评中国,并对中国的丹东银行、大连宁联船务有限公司和两位中国公民进行制裁。美国对中国银行、企业和个人高调制裁的背后是所谓伊核经验的延续,美国相信中国的银行、企业和个人在制裁压力下会切断与朝鲜的商贸往来,从而完善美国对朝“极限施压”最关键的环节。
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责任编辑:单雪菱 澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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