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外交学人

南海策|有了“准则”框架又无“阿基诺三世”,南海稳定可期

澎湃新闻特约撰稿 张耀

2017-08-09 14:29  来源:澎湃新闻

 
2017年8月5日,在菲律宾首都马尼拉召开的第50届东盟外长会上东盟各国外长与中国正式通过了“南海行为准则”框架,表明中国和东盟国家有着共同维护南海局势基本稳定的共识。
南海局势近年来由于一些域外国家出于自身的战略需求直接插手并不断挑动一些南海周边国家与中国的争议,使得南海地区浊浪滚滚,险象环生。在去年7月所谓“南海仲裁案”发表结果之时,南海局势出现了非常严峻的状况。由于中国在政治、外交和军事上的严正应对,使得一些国家利用所谓“仲裁案”搞浑南海局势、围攻中国的企图难以达成。
此后,大部分南海国家认识到维护南海形势的基本稳定符合该地区和各国的自身长远利益,域外国家在政治军事上对南海的干预,只会使得南海局势更加复杂化。尤其是菲律宾新总统杜特尔特执政以后,迅速改变了阿基诺三世当局甘当美国南海战略的”急先锋”、一味挑衅中国南海主权、恶化中菲关系的做法,转而采取加强与中国的友好合作务实政策,对缓和南海局势起到了非常重要的作用。因此,一年多来,南海局势呈现了明显的缓解之态。
目前,由于中国和东盟国家的共同努力,虽然在南海问题上仍然存在不少争议,在制定《南海各方行为准则》具体条文的过程中也一定会存在较长时间的争论和博弈,但从总体而言,中国和东盟愿意维护南海局势的基本稳定、管控可能发生的各种纷争是各方的共识。
树欲静而风不止,南海局势的今后走向,除了中国和东盟国家的意愿和政策以外,还受到其他因素的影响。
美国不会甘心南海就此平静
首先,对南海局势未来走向影响最大的外来因素是美国的政策走向。笔者以为,从目前状况观察,特朗普政府的南海乃至亚太战略还未完全成型,南海目前不是美国排位靠前的战略重点。
所谓“仲裁案”后一年多的形势发展表明,美国在亚太地区的政治、经济和外交资源并不足以支撑其亚太再平衡战略的庞大目标,其盟国体系的运用也越来越难得心应手。美国的军事资源还占有相当优势,但如果不能得到其盟国的全力支持,除非美国愿意冒与中国正面对抗的风险,否则也无法将其军事优势转化为政治成果。更何况随着中国军事力量尤其是海上力量的迅速发展,美国在南海局部地区乃至亚太地区的军事优势也在逐步缩小。美国希望组织联合巡航来维护其所谓“航行自由”,迄今也没有其他国家海军和美军正式一起巡航。日本派出云号编队窜访南海,也只会用帮助搜寻失踪美国水平的理由与美军舰短时期联合行动。
但美国不会甘心于花费大量资源和心血策划的南海局势就此”流产”,因此必然会有后续动作。特朗普执政以来,美国军舰与今年5月和7月两次闯入我南沙、西沙水域,执行所谓”自由航行行动”。美国此种行为主要意图可能是给所有相关方包括美国的盟国发出南海问题并没有就此熄火、美国还会有后续行动的信号。
最近,美国媒体又爆出特朗普已经签字批准美国海军的”南海自由航行行动”的年度计划。鉴于南海目前相关各方的态度和局势,美国要组织制度化的、由其他国家一起参加的所谓”南海联合巡航”是非常困难的,东南亚国家不会参加,欧洲盟国也无暇东顾。美国竭力拉拢的印度因为考虑到自身在印度洋的海洋主权问题之前也表示不参加。日澳两国虽然表示支持但并没有实际参与的迹象。这些国家的军舰虽然会以各种名义出现在南海,但是与美国海军联合巡航,将严重影响他们与中国的双边关系。
美国不可能就此停止其所谓”航行自由”的行动,这关系到美国的亚太霸权和其在盟国心目中的威信,因此今后美国会单独进行一些此类行动,时而串扰我水域,这几乎将会成为南海未来局势的一种常态。
南海地区还会出现一个美国的“急先锋”吗?
影响南海局势未来走向的另一个重要因素则是南海地区会否再出现一个国家愿意充当类似以前菲律宾阿基诺三世当局一样的角色,成为美国南海战略的“急先锋”?美国是南海的域外国家,没有南海相关国家的直接配合,美国没有搅动南海局势的直接抓手。前几年南海局势之所以频生波澜,很大一个原因是菲律宾和越南两个与中国有主权争议的国家顺乎美国的战略需求,主动升级其与中国的纷争和对峙。然而现在南海地区似乎没有一个国家愿意或者能够充当这个角色。
中菲关系由于杜特尔特总统的对华新政策进了一个缓和期,菲律宾的政策调整对于目前南海局势的缓和相当重要。如果杜特尔特政府能够坚持其逐渐疏美亲中的政策,南海局势就可以保持基本的稳定。美国在菲律宾经营百年,在菲律宾政界军界和商界有很深厚的基础。美国今后会动用何种手段来影响乃至迫使菲律宾重回其战略轨道,届时杜特尔特能否顶住美国压力尚待观察。不过只要杜特尔特执政,菲律宾很难再回到阿基诺三世时期的角色。
越南虽然在南海问题上和中国主权争议最大,但越南并非美国政治和军事盟国,双方互相并不信任,只是彼此利用。越南非常清楚美国在意识形态上最终是希望越南出现“颜色革命”的,在关键时刻,越南并不能指望来自美国的安全保障。中越两国虽然存在主权争议,越南也会寻找各种机会来维护其利益,但中越关系除了国家层面以外,还有党际关系的重要影响。从最近几年的情况观察,每当中越南海争议加剧紧张时,两国都能找到办法管控争议以缓和局势。所以只要越南本身不发生根本政治转变,越南也难以取代当初菲律宾的作用。
马来西亚虽与我有争议,但总体而言态度比较低调,也有与我进一步发展政治经济关系的意愿。新加坡虽然与美国关系密切,但与中国没有海洋争议,体量也小,不可能成为类似角色。文莱国力和影响更小,因此也不可能。
印尼作为一个地区大国,有着自己比较独立的战略选择,有做世界海洋支点国家的雄心,不会愿意充当美国与中国南海博弈的马前卒。
因此,像菲律宾这样既和美国有着密切政治军事联系、又和中国有较大南海争议、还有一定体量和影响力的国家在南海地区缺乏替代者。
近期南海局势稳定可期
从上面分析我们可以看到南海局势近期内发展的一些基本趋势,中国和东盟国家有着维护南海地区稳定、管控彼此间主权争议的基本共识,这符合双方的根本利益。虽然争议一直存在,有时也会升级,但只要南海地区的力量格局不发生重大变化,南海局势近期内的基本稳定是可以预期的。
虽然美国不会坐视南海局势的平静,但是由于没有类似当初菲律宾阿基诺三世当局的配合,美国难以直接搅动南海局势再起波澜。美国将会继续其所谓“自由航行行动”,美国军舰不时进入南海并擅闯中国相关水域将是高概率事件,但仅以这种行动并不能扭转南海局势的根本走向。
(作者系上海国际问题研究院海洋研究中心主任)
责任编辑:茹存峰澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009

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