南海策｜中菲共同开发南海再进一步，三十多年来破局关键何在
菲律宾外交部长卡亚塔诺在8月16日的记者会上向记者证实，菲总统杜特尔特已批准菲律宾在南海与中国进行联合勘探。卡亚塔诺表示，有关南海联合勘探项目涉及石油、天然气、海洋生物以及其他自然资源。
7月25日，中国外长在访问菲律宾时与菲外长卡亚塔诺共同会见记者。在回答关于“共同开发”的问题时，卡亚塔诺表示，早在1986年中菲两国领导人就做出了共同开发南海的决定，但31年来双方在此问题上还未取得实质性突破，也未能迈出实质性步伐。相信如今中菲两国领导人“有智慧找到合适的方式共同开发自然资源，造福两国人民。”王毅外长则表示，“共同开发”是解决海上局势复杂化，导致紧张升级的富有政治智慧的解决方法，提议双方有必要尽早做出决断，使中国领导人邓小平30多年前对菲释放的善意能够在今天开花结果。
在解决南海问题的历史上，共同开发可谓一个开创性解决方案。几十年来，中国在处理南海有关争议及同南海周边国家发展双边关系问题上，一直贯彻了这一倡议。31年后，中菲终于向前迈出了重要的一步。为何此前双方未能就此取得实质性进展？回答这个问题，先得追溯“共同开发”的历史渊源。
溯源“共同开发”
南海“共同开发”，由中国领导人邓小平率先对菲律宾提出。中菲两国外长共同忆及的31年前的历史片段，是1986年6月，邓小平在会见来访的菲副总统萨尔瓦多·劳雷尔时指出，“南沙群岛属于中国”。针对中菲之间的分歧，邓小平表示“这个问题可以先搁置一下，先放一放。过几年后，我们坐下来，平心静气地商讨一个可为各方接受的方式。我们不会让这个问题妨碍与菲律宾和其他国家的友好关系”。
1988年4月，邓小平会见菲总统科拉松·阿基诺时重申“对南沙群岛问题，中国最有发言权。南沙历史上就是中国领土，很长时间国际上对此无异议”，以及“从两国友好关系出发，这个问题可先搁置一下，采取共同开发的办法”，并表示“我们中间有一些疙瘩，不难解开”的信心。
31年来，我国一直是按照邓小平同志当年确定的“主权属我，搁置争议，共同开发”战略来处理南海有关争端。31年过去了，中菲两国关系起起落落，南海议题不时成为阻滞两国关系向前发展的屏障，“共同开发”更多只是两国关系友好时的外交辞令，实质进展寥寥。
邓小平当年认为“不难解开的共同开发这个疙瘩”，为何几十年来都未能有实质性进展？难点何在？菲律宾外长卡亚塔诺坦承，中国的立场是一贯而明确的，但菲律宾的立场随着不同的政府而摇摆不定。因此，笔者认为，破局“共同开发”的关键在于菲律宾方面。
“南海问题”：菲历届总统的烫手山药
回顾历史，南海问题已成为菲律宾历届政府的“负资产”，历届总统均难以从中获利。
中菲之间的南海争端出现于强人政治时代的马科斯总统时期（1965年-1986年）。马科斯自恃是美国同盟国，有美菲《共同防御条约（MDT）》作为菲律宾的安全保障，自上世纪70年代开始加强对南海岛礁的侵占和油气资源勘探工作，冀望能减轻菲对中东地区进口石油的过度依赖，缓解菲国内经济困境和社会乱状。
出于对美国政府对驻菲军事基地无可拒绝的倚重的评估，马科斯政府先后多次要求尼克松政府、福特政府、卡特政府等就《共同防御条约》的适用范围予以明确，欲图将南海争议问题和国内安全问题纳入美国的防务义务。但美国政府一直以模糊原则予以应对，拒绝清晰阐述该条约是否涵盖南海争议地区，避免卷入潜在的南海冲突，至今美方也未突破这一立场。
阿基诺夫人执政时期，中菲关系迈上新高度，但其忙于收拾马科斯政权留下的千疮百孔的国内烂摊子，加之其缺乏政治魄力和管控国内政局、军界的能力，无暇顾及南海问题，亦未能对邓小平“共同开发”的倡议做出回应。
拉莫斯总统执政时期，中菲在美济礁龃龉出现，拉莫斯总统表态虽强硬，但事态未继续恶化。阿罗约总统执政后，中菲关系步入“黄金时期”：菲中两国石油公司主动倡导并接受越南方面的石油公司共同签署《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》(JMSU)》（以下简称《工作协议》），三国石油公司将在南海14万平方公里的协议区内开展定量二维和三维地震数据采集。此举本被中菲高层寄予厚望，视之为实践“搁置争议，共同开发”的新突破。
不过随着菲国内政治反对派借阿罗约夫妇贪腐事件对其穷追猛打，并在国会推动对阿罗约的弹劾程序，阿罗约政府的中菲“南海共同开发”浅尝辄止，《工作协议》第一阶段到期后便宣告结束。阿罗约因选举需要，不顾中方的反对，强行于任内通过了《领海基线法》，将中国部分南沙岛礁纳入其领土之内，中菲南海合作的基础销蚀殆尽，中菲关系从“黄金时期”的高峰快速断崖式降至低点。待到阿基诺三世执政的六年任期内，中菲在南海问题方面出现黄岩岛对峙、菲海警射杀台湾渔民、菲单方面就中菲南海争端提请仲裁等事件，双边关系降至冰点。
中菲南海问题自出现以来便成为总统的“负资产”。历届菲总统都未能在该问题方面获益，执政的杜特尔特政府势必需要权衡国内外因素和利弊得失，评估南海议题究竟是烫手山药般的“负资产”，还是“契机”与“红利”。
杜特尔特政府面临的四重压力
首先是美国因素。中菲关系快速转圜调整发生在特朗普政府的“南海政策”尚未正式形成，美国的东南亚政策亦无迹可寻的时期。但美国不太可能坐视杜特尔特政府在南海问题上与美“渐行渐远”，与中国“越走越近”。经贸、人权、菲国内的亲美势力都是美国政府敲打制约杜特尔特政府的工具。
阿基诺三世时期，美菲年度军事演习频度与参演人数皆创新高。杜特尔特总统上台后执行“亲中俄，远美国”外交政策，美菲军事关系降温给军队带来直接损失，军方对此颇有怨言。菲律宾是文官政治，但军变频发的毒瘤一直没有根除，杜特尔特对此不得不警惕。如果在某届总统任期内大规模推“共同开发”，一旦总统出现意外，中菲之间又将面临一次外交冲击。
其次是东盟因素。杜特尔特政府即便有意与中国在“南海地区”进行资源共同开发，也需要先协调与东盟成员国的立场。今年菲律宾出任东盟轮值主席国，更需要兼顾和平衡各国利益与主张。
在阿罗约任期内，中菲南海共同开发初见成效之时，美国学者巴里·韦恩就在《远东经济评论》撰文批评阿罗约政府与中国签署《工作协议》，脱离其他东盟声索国的做法是错误的。如果杜特尔特政府处置不当，可能重蹈阿罗约政府当年既被东盟孤立，又被国内政治反对派借机群起而攻之的覆辙。卡亚塔诺也表示，菲律宾将就中菲南海共同开发问题咨询其它9个东盟成员国意见，“菲律宾不会采取单方面行动”。
第三是国内的压力。菲律宾国内政党众多，但党际间并无意识形态的根本分歧，主要纽带为宗族与利益联系。杜特尔特高票当选总统，在国会参众两院都拥有足够的党派支持，但针对他的挑战今年已有多次。虽都安全过关，却会限制杜氏在南海共同开发这个敏感议题上的作为。阿罗约就是前车之鉴。除了政府内部的分歧，同时还受民意的制约。民意调查显示，菲国内信任美国的比例远高于信任中国和俄罗斯的比例；杜特尔特执政一年以来，该差距呈现缩窄之势，但短期内过于疏远美国和亲近中国的政策还欠缺民意基础的支撑。
第四是国内法律问题。中菲双方的现行法律的可行性问题，包括共同开发区块的选址问题，以及投资和受益的分配比例问题。菲律宾现行《1987年宪法》对于共同开发及受益分配有着严格约束，王毅外长表示“共同开发并不影响也不涉及各自法律体系，而是作出一个双方均能接受的安排”。杜特尔特曾透露，菲律宾政府正在和伙伴商讨在菲律宾专属经济区（EEZ）内共同开发自然资源。7月26日，菲律宾高院的安东尼奥·卡皮奥（Antonio Carpio）法官即通过菲主流媒体《每日问询者报》表态，“杜特尔特总统不能为了和北京提升关系，而让渡菲专属经济区的任何部分”。外长卡亚塔诺随后回应，“菲律宾任何共同开发的协定都将严格遵守菲宪法和国内法律，都不会放弃我们的每一英寸领土”。8月16日，卡塔亚诺在记者会上再次声明：“菲律宾不会损失领土，也不会损失主权。”
稳定局势是必修，共同开发是选修
自去年7月以来，通过中方的多重努力，南海局势走向对抗的局面得以遏制，通过扩大在南海地区的实际存在，中方在南海问题上的软实力与硬实力也已经匹配成形。目前，中菲关系不断向好发展。继中菲外长共谈两国“共同开发”南海之后，菲律宾总统杜特尔特也一批准中菲在南海进行联合勘探。中菲两国向着共同开发南海的目标向前迈出了不小的一步。但从联合勘探到共同开发，之间还有一段距离，菲律宾国内在南海问题上的争议也不会立刻消失。在此背景下，中国应该如何看待共同开发这一议题？
笔者认为，南海局势稳定是必修课、南海共同开发则是选修课。
在南海的油气资源凸显，且在菲律宾国内对共同开发尚存分歧的情况下，中国可以静待南海局势的下一步发展，同时抓住时机强化南海问题的双边互动框架。
中国外交部发言人华春莹8月16日回应中菲共同勘探和开发南海的提问时称：“根据国际法和国际实践，在海洋争议最终解决前，当事国应保持克制，尽一切努力作出实际性的临时安排，包括建立和完善争议管控规则和机制，开展各领域合作，推动‘搁置争议，共同开发’，以维护南海地区的和平稳定，为最终解决争议创造条件。”
目前，中菲关系不断向好发展，南海局势也明显趋稳，《南海各方行为准则》框架已正式通过。在中菲关注和尊重彼此关切的基础上，中菲两国应把握契机，审时度势在南海“共同开发”方面有所突破，这也会为中国与其他南海主权声索国之间的分歧解决树立示范标杆，推动南海问题朝最终妥善解决的方向发展。正如菲律宾外长卡亚塔诺代表菲律宾政府表示的，“相信我们这一代在杜特尔特总统和习近平主席领导下，有智慧找到合适的方式共同开发自然资源，造福两国人民。”
（作者系中山大学南海战略研究院研究员）