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外交学人

修宪公投后与欧盟如何相处?土耳其政府有人唱红脸有人唱白脸

澎湃新闻特约撰稿 郑东超

2017-04-20 10:12  来源:澎湃新闻

4月16日,土耳其举行了修宪公投。据公投的初步结果显示,修宪获得通过。修改后的宪法最大变化就是政治体制将从议会制转为总统制,自1923年建国实行的议会制将退出土耳其政治舞台。公投结果出来后,媒体和专家对土耳其和欧盟关系走向进行了较为集中的关注。笔者认为,修宪公投的通过给土耳其和欧盟关系带来了不确定性。总体看,双边关系倒退的可能性较大,但会在可控的范围内,土耳其和欧盟将会超越土耳其寻求加入欧盟的框架,重新定位双边关系。
当地时间2017年4月18日,土耳其伊斯坦布尔,修宪公投的反对者上街游行,抗议公投结果。视觉中国 图
欧盟为什么反对土耳其公投?
对于修宪公投,欧盟整体持保留甚至是消极态度。但实际上反对的不是公投,而是反对土耳其政府对媒体自由的限制,反对政治权力的集中,反对对三权分立的破坏以及对司法独立的影响。
土耳其从议会制转为总统制后,国家政治结构和权力分布重新调整。总统由权力的空心化转为实心化,且权力比议会制总理更大。总统拥有直接任命重要职位的权力,如副总统、内阁部长,掌控了国家人事大权。宪法法院成员由11人增加至17人,其中10人由总统、内阁任命或议会选出,从而司法有失去独立的可能。因此,总统制后土耳其的权力更多的是集中在总统手中。
按照欧盟的价值观标准,政治权力是分散和制衡的。在很多欧洲观察家看来,土耳其有走向独裁的倾向,将现代“苏丹”的帽子扣向土现任总统埃尔多安。并且,土耳其在民主改革问题上也恐将出现倒退,也令欧盟不满,土耳其计划恢复死刑是集中表现。为了达到进入欧盟的标准,土耳其于2004年废除了死刑。但在去年7.15军事政变后,埃尔多安就提出要恢复死刑。此次修宪公投,埃尔多安再次提出恢复死刑,并且划定了路线图,如果议会拒绝通过,还将付诸公投决定。这是欧盟不能接受的,明确将土耳其恢复死刑作为“红线”。一旦恢复死刑,欧盟将很可能关上土耳其加入欧盟的大门。
土耳其是信仰伊斯兰教的国家,而欧洲是信仰基督教的地区。双方之间文明的异质是土耳其无法加入欧盟的重要原因。但在政治意识形态上,土耳其国父凯末尔推行西方化,使得土耳其与欧洲国家的政治价值观趋同。但随着修宪公投的通过,欧盟认为土耳其违背了西方价值观,双方关系的意识形态基础遭到削弱。
土耳其和欧盟谁也离不开谁
尽管土耳其和欧盟之间龃龉不断,但实际上双方互有所需,在互怼的背后实际上是双方都难以绕开对方。
一是土耳其对欧盟有很强的经济依赖。据欧盟委员会统计,欧盟是土耳其第一大进口和出口市场,土耳其44.5%的出口市场在欧盟。可见,土耳其经济对欧盟经济的依赖性很强。经济发展向好是土耳其正义与发展党长期执政的重要保障。如果土耳其和欧盟关系恶化,势必会影响土耳其经济,进而影响正义与发展党的执政根基。
二是在北约框架下土耳其和欧盟维持着军事同盟关系。土耳其是北约成员国,而欧盟很多重要的成员国也是北约成员国。因此从法理角度看,土耳其和这些国家是军事同盟关系,土耳其和欧盟关系走向会影响跨大西洋同盟体系。因此,土耳其、欧盟和北约实际上形成了联动的三边关系。无论是土耳其,还是欧盟,都会慎重考虑双边关系。
三是欧盟希望土耳其成为隔离中东安全威胁的“缓冲带”。在土耳其加入欧盟问题上,欧盟犹豫不决,推三阻四,但也没有直接拒绝完全,拒人以千里之外。这种走折中路线的重要原因在于欧盟不愿过分得罪土耳其,因为土耳其在阻断中东安全威胁上具有重要作用,这是土耳其的地缘天然优势,难民问题就是其最好注脚。土耳其是叙利亚难民涌向欧洲的过境之地。一旦土耳其西部边界管制放松,将会有大量的难民涌向欧洲,这将为欧洲的安全、就业、社会治理带来巨大压力。因此,欧洲希望土耳其发挥阀门作用,减少欧洲的难民压力。因此,土耳其在面对欧盟上有讨价还价的资本。
未来土耳其和欧盟关系展望
在修宪公投通过后,土耳其欧盟关系如何定位?双方关系是否会出现历史性转向?笔者认为,欧盟大门对土耳其预留的缝隙将进一步缩窄,土耳其对加入欧盟的热情将会降温。但这并不意味着土欧关系将急转直下,双方可能会构建新型的双边关系。
进入21世纪后,除2005年正式开启土耳其加入欧盟的谈判外,土耳其加入欧盟无实质性进展。在修宪公投的背景下,土耳其加入欧盟的尴尬窘境更加凸显,埃尔多安指出,修宪公投通过后,土耳其将考虑是否就放弃加入欧盟进行公投。一旦将之付诸公投,意味着放弃加入欧盟在土耳其是可以公开讨论的问题,并且可能会出现土耳其单方面退出加入欧盟的局面。而有欧洲批评者针锋相对地指出,修宪公投的通过意味着土耳其加入欧盟的大门已经关闭。因此,继续以加入欧盟作为衡量土欧关系的主线,恐难全面厘清双方关系,对此应跳出土耳其加入欧盟这条脉络来观察。
但是超越土耳其加入欧盟的框架,并不意味着土耳其无限度地疏远欧盟。在推动修宪的背景下,土耳其利用外交为修宪公投造势,但并未真正与欧盟闹翻。因此,在与欧盟的博弈中,土耳其不同高官释放不同的政策信息。
埃尔多安为代表唱白脸角色。他曾言,“土耳其不再需要欧盟的标准,我们有安卡拉标准。土耳其正充分享受民主,践行民主和人权价值观不是因为欧盟的要求,而是为了土耳其的人民。我们将岿然不动,而欧盟正奄奄一息,现在欧盟是‘病人’”。
土耳其政府也有“红脸”角色,土耳其经济部长泽被克其发表不同观点,指出“将继续发展与欧盟的友谊,深化与欧盟的关系,将制定未来与欧盟的发展计划。从这个意义而言,土耳其的目标是既定的,即携手欧盟启动文明之旅”。土耳其副总理迈哈默德•什米什克也表示,“土耳其不会断绝与西方国家的关系,会继续增强与西方国家和世界其他国家的关系”。
在埃尔多安一人独大的土耳其政坛,出现了对欧的杂音,原因很可能是土耳其内部有精心设计,以防止土欧关系彻底失控,得以在对欧政策上有更大的回旋空间。
而对于土耳其淡化甚至放弃加入欧盟,很大程度上欧盟也许乐见其成。因为本身欧盟多数成员国不支持土耳其加入欧盟,如果未来土耳其主动放弃加入欧盟,这意味着土欧关系“降温”。但从另一个侧面看,土耳其和欧盟将开启新的发展模式。
因此,在未来土耳其恶化与欧盟的关系可能性很小,但与欧盟交往的游戏规则可能将会改变,加入欧盟将会进一步被淡化或边缘化,土耳其很可能会重新定义与欧盟的关系。在运筹与欧盟关系上土耳其将会把握节奏,防止事态失控。但这并不意味着土耳其终止与欧洲的融合,可能是改弦更张,与欧盟“建立一个新的互动模式”。
(作者系中联部当代世界研究中心副研究员)
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