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澎湃研究所

修宪公投通过,土耳其面临不确定的未来

张卫婷/上海国际问题研究院西亚非洲研究中心博士后

2017-04-19 13:17  来源:澎湃新闻

 
2017年的修宪公投与1923年宣布共和、1947年实行多党制一样,注定将又一次剧烈改变土耳其的国运。图为当地时间2017年4月17日,土耳其总统埃尔多安现身安卡拉埃森博阿国际机场,发表获胜演讲,庆祝修宪公投获得通过。 东方IC 图
4月16日,土耳其修宪公民投票如期举行。一如预期的还有当天围绕公投发生的一系列争议事件,从伊斯坦布尔抓捕涉恐分子,到东部库尔德人区投票点的流血冲突,再到反对派抗议投票不公要求重新计票等。尽管如此,公投已经尘埃落定,5500多万适龄公民中,超过86%的人参与了投票,修宪案以约51.4%的微弱优势获得通过。
这一公投结果意味着,土耳其的政体将由议会制改为总统制,土耳其将在2019年同时举行总统和议会选举,现任总统埃尔多安从理论上讲可以继续执政到2029年。
得知结果后,埃尔多安除了和总理耶尔德勒姆(Binali Yıldırım)及其他盟友相互庆贺外,也在演讲中感谢了全体土耳其人,称公投是所有人的胜利。
公投通过的确不容易,埃尔多安有足够理由庆幸。相比2014年埃尔多安以52%的支持率当选总统,以及2015年执政的正义与发展党(AKP,正发党)和与其立场相近的民族行动党(MHP,议会第四大党)在第二次大选中超过六成的得票率,这次公投只能算惊险过关,差距只在大约130万张票,而争议票却多达150万到250万张。从经济比例来看,公投结果就更没有说服力了。占据全国经济总量七成的大城市如伊斯坦布尔、安卡拉、伊兹密尔、安塔利亚等,以及决定全国区域联通、关系2030年国家发展战略成败的东部库尔德人地区都一边倒地反对这次总统制修宪。
尽管如此,2017年的修宪公投与1923年宣布共和、1947年实行多党制一样,注定将又一次剧烈改变土耳其的国运。所不同者,就像埃尔多安所说,这次是土耳其历史上第一次由民众直接决定国家治理方式,而以往都是由精英们自上而下推动的。
但这也埋下了制度设计的西式世俗化预期与民主实践的穆斯林主体现实之间矛盾的根源。最近数十年来,土耳其的议会多党制实践刺激了选举民主的过快发展,土耳其社会的固有矛盾被激活并显化。政党斗争和政权不稳如影随形,相生相克,从1960年代开始,军事政变和政府辞职频繁发生。强势政府的缺位又反过来催生了政党斗争的恶性膨胀。整个政治体制逐渐失去应对紧迫社会问题的能力,丧失了民众的信任和支持。也因此,从1960年代起,政府组织形式就一直是土耳其国家政治辩论的主题,而总统制是最经常被提起的改革选项。这也为埃尔多安和正发党的总统制修宪提供了历史正当性理由,公民投票则最后完成了形式上的合法化逻辑论证。
本次修宪学习了美国的总统制
2010年,正发党政府推动修宪,取消了军队的宪法护卫者地位,军事政变从此失去合法性基础。但2013年的伊斯坦布尔伽齐公园抗议、2015年的第一次大选后联合组阁失败以及2016年的未遂政变等事件则说明,兵变之后更有民变,只要议会制不变,政府就一直脆弱不堪,沦为各方觊觎对象。外部环境的恶化压缩了政府应对社会危机的资源和空间,也进一步凸显了总统制修宪的现实紧迫性。
因此,不同于以往历次切香肠式的修宪,此次修宪大刀阔斧,是颠覆性的。此次土耳其总统制修宪的主旨是强化行政效率,确保政策自主性,参照美国单一总统制模板,赋予总统实权,提高行政系统的权力位阶。只是未遂政变后不免矫枉过正,为避免行政系统再次被渗透和颠覆,修宪案不惜牺牲了三权分立的权力制衡安排。
首先,国家权力中心将从议会转移至总统。取消总理职位,由总统兼任国家元首和政府首脑,直接任免副总统和内阁部长。总统须在新财年开始前75日,向议会提交预算草案,预算委员会有权审议和修订财政预算而无权过问财政决算,预算审议一次不通过则引入临时预算草案,临时草案又不过时即可参照上年度财政预算计划执行。审核预决算本来是议会(国会)最重要的权力之一,是检查、限制政府工作的最重要机制。该条款不仅取消了议会的决算审核资格,而且由于75日时间限制和临时草案的引入,几乎取消了议会的有效预算能力,政府由此获得相对议会的完全独立性,可以按照自己的议程安排决定预算,议会则沦为政府征税融资的橡皮章。
其次,修宪赋予总统影响议会的选举程序工具。总统可以保留党籍,而且议会和总统选举同时举行。这样,总统可以藉由己方政党随时影响议会议题,有效预防议会中形成不利于总统的多数派。为确保总统对议会的影响力,修宪条款设计了复杂的程序,将议会选举绑定在总统选举上:一旦总统缺位,45天内必须重新举行总统大选,如果议会剩余届期不足一年则与总统大选同时举行;超过一年的话,则总统大选先行,新总统担任至议会届满,然后一起举行总统和议会大选,总统任期重新计算。
本届议会系2015年11月通过补选(第二次大选)产生,还有两年半才届满,因此如无意外,修宪后总统和议会的第一次双重大选将于2019年11月同时举行。顺利的话,埃尔多安有望连选连任,一直担任总统到2029年。修宪后,总统和议会五分之三多数同意可以共同决定发起新的大选,同时发起人自动解散,直到新的选举结果产生。在总统控制议会多数的情况下,这个条款相当于赋予总统随时解散议会的权力。
再者,与美国总统相似,修宪后土耳其总统也将获得部分立法职能。在不与议会法律内容冲突的情况下,总统可以发布行政法令,并且有权否决议会立法,除非议会简单多数(一半以上)支持再予以推翻。总统发布的行政法案须经宪法法院审核以确保法案不会对宪法构成挑战。不过总统对司法拥有巨大影响力,有权任命宪法法院15名大法官中的12人,以及法官和调查者委员会13名成员中的4人。相应的,议会只能任命2名宪法法院的法官以及7名法律和检查委员会成员。司法系统被要求必须保持中立,作为其发挥功能的前提。
这样的机制安排可以有效避免两大系统形成针对总统的联盟。相反,通过政党关系和人事任免,总统获得了对立法和司法体系的深度干预能力,从而超越三权分立的制衡机制,甚至有可能通过行政立法直接完成对宪法的突破和修正。
制衡总统的权力遭到严重抑制
反过来,本次宪法修正严重抑制了传统因素对土耳其总统权力的制衡作用
首先,在议会的产生及功能调整方面,为配合总统大选,议会届期由4年延长至5年,议员数从550人扩至600人,议员候选人年龄限制由22岁降至18岁,议会党10%的门槛票要求也被取消。
正发党辩称,允许更多民众和小党参与国家政治,更能发挥土耳其民主的广泛性和公平性;合并总统和议会选举,将有助于减少国家财政和社会资源消耗,集中经济议题,更好应对社会危机;将政府从议会独立出来,抑制政党政治的掣肘,也将提高政府效率,增强政策稳定性。事实上,修宪通过扩员稀释了传统政党在议会中的影响力,进一步解除了议会对总统的威胁。
总统制下,议会功能被大幅度削减,只保留立法、修法、废法和签署国际条约,审核、修正财政预算,以及司法任命等少数几项。议会不再产生政府,内阁成员也不得保留议会职务,而且对法律和检查委员会成员的任命需要经过议会首轮三分之二多数同意以及次轮五分之三多数同意才能生效。因此,议会很难再通过正式的机构赋权或人事授职,形成干预行政或司法的重大影响力。
修宪完成后,议会将有权发起对总统、副总统和内阁班子调查的权力,手段包括议会研究、议会调查、大会讨论和书面质询等。但一方面,议会发起调查并不容易,需要以多数合意为前提。针对内阁成员和副总统,经议会五分之三多数同意,可以发起可能的犯罪调查。调查结束后,经三分之二多数同意可以发起诉讼。对总统,则需要议会过半同意可以发起议会调查动议,经议会为期一个月讨论以及其后五分之三多数同意才可以发起议会调查,调查结束后须经议会三分之二多数同意才可以起诉总统。另一方面,总统、副总统及内阁部长均享有刑事豁免权,即使议会证实调查对象有罪,只有在该罪影响其继续参选时才会被开除公职。
此外,总统制下,议会有权审核、取消以及延长或缩短总统的国家紧急状态令,但是战争期间除外。紧急状态下,总统发布的所有法令均须经议会审核。吊诡之处在于,一旦总统宣布进入战争,国家紧急状态法自动生效,也就不再需要发布其他需要议会审核的法令。
其次,对其他制衡因素的限制。总统有权建立新州,增加了调节政党关系的工具。正发党属于伊斯兰右翼,除了本身民众基础广泛,其长期执政也颇得益于临时性的政党结盟。2013年正发党政府的国家融合政策以库尔德族政党入议会为条件,换取库尔德工人党(PKK)撤出国内武装活动,由此令埃尔多安在2014年的总统大选中得到库族的支持。但此举遭到坚持泛突厥民族主义的民族行动党的抵制。2016年11月,埃尔多安以涉恐名义抓捕亲库族的人民民主党(HDP,议会第三大党)党魁和该党12名议会代表并承诺不会伊斯兰化。此举收获民族行动党的支持,才令总统制修宪案得以通过议会两轮表决,顺利进入公投环节。
然而库族地位问题关系到土耳其统一和国家发展战略,势将长期困扰国家政治。临近公投,埃尔多安的顾问重提联邦制方案以应对库族要求,又引起民族行动党支持派的强烈不满。修宪完成后,总统将拥有宣布建立新州的权力,进可以分割库区分裂库族,退可以设立准库族自治区,以更好调控与库族党及民族行动党的关系。
另一个限制政党作用的措施与降低议会门槛类似,即总统候选人只需获得至少5%政党票或10万张公民票支持即可。这样可以保证有更多政党参选从而分流选票,不至于令其他主要政党或政党联盟对正发党的主导地位构成威胁。
最后,军队特殊的宪法护卫者地位被彻底取消。一方面,具军方背景者不得参选议会;另一方面,军方机构被严格置于行政管辖之下,常设军事法庭被取消,除非为调查军中事务才设立临时性军事法庭。
修宪争议不绝,土耳其会否走向独裁
有个未经证实的说法认为,以较微弱优势通过公投,让反对阵营得以保留体面,将更有助于实现后期的平稳过渡,恢复国家融合。埃尔多安本人向所有人致谢也展现了愿意与反对派和解的高姿态。但是土耳其社会分裂的状况很难在短时间内弥合,而且围绕公投的争议还扩大了政治分裂。
当地时间2017年4月17日,土耳其伊斯坦布尔,示威者举行集会,高喊口号,抗议通过修宪公投。东方IC 图
最大的反对党共和人民党(CHP,议会第二大党)明确反对修宪,指总统制不符合欧盟三权分立宪政原则,破坏国家统一的政治基础,将导致苏丹制复辟和全面伊斯兰化,也将彻底终结土耳其加入欧盟的机会。公投结束后,共和人民党和人民民主党都不承认公投结果,指最高选举委员会关于争议票的规定造成不公平投票,要求重新计票。
但是反对党的呼声并没有得到西方的有力回应。德国外长发表声明要求各方,无论结果为何都要保持冷静。毕竟旅德的约300万土裔公民中绝大多数投票支持修宪,而且德国即将进入敏感的选举周期,也不希望土耳其公投风波扩大冲击本国社会稳定。
美国也对所谓土耳其公投不公平的指控冷淡处之,未置可否。事实上,3月底埃尔多安单方面宣布结束在叙利亚的“幼发拉底之盾”军事行动,尤其是会见到访的美国国务卿蒂勒森之后,美土双边关系已经迎来新的转机。土耳其批评俄罗斯不将库尔德工人党认定为恐怖组织,在叙利亚化学武器事件中积极呼应美国立场,支持美国军事打击叙政府空军基地等事件进一步表明,叙利亚库尔德自治区和引渡流亡美国的土耳其宗教人士居伦(Fethullah Gulen)等阻碍美土关系的因素已经处于相对次要地位,很难再阻碍两国关系好转。
相比土耳其的内政走向,欧美显然更关注它的地缘价值和北约身份,土耳其曾经在抵御来自俄罗斯和中东穆斯林世界安全威胁方面扮演着不可或缺的角色。土耳其未来的叙利亚政策和难民安排决定,将对动荡的欧洲和虚弱的美国产生重大影响。
不可否认,此次总统制修宪是为埃尔多安和正发党量身订制的,几乎每一个条款都在帮助总统集权。也因此,人们可以预见土耳其未来的国家前途命运将更依赖于总统个人的远见卓识。土耳其的爱国党(Vatan Partisi)主席佩林切克(Doğu Perinçek)先生近日在接受某中文媒体采访时表示,由于外债累累,土国经济回天无力,埃尔多安很可能急流勇退,2019年后不会寻求再次出任总统。这种说法极其缺乏吸引力和说服力,顶多只能算是对失落的反对派的一个善意的安慰,如果他们愿意相信的话。
举目四望,正发党内少有人物有类似埃尔多安的魅力和手腕,能掌控全局;其他阵营的精英人物则未必能认同正发党理念,而缺乏正发党在议会的支持,即使实权总统也不免又要滑入弱政府的传统轨道,在治国理政上难有作为。
如果修宪的确会造成埃尔多安权力膨胀,那么在三权制衡机制失效以后,还有什么能阻止他任意妄为,像外界所担心的那样,在总统制之下秘密追求全面伊斯兰化和专制独裁?
埃尔多安和正发党的确属于伊斯兰右翼阵营,过去也一直坚持宣扬政治伊斯兰。不过这也是当前阶段穆斯林社会选举政治发展的必然结果。现代土耳其的缔造者穆斯塔法·凯末尔(1881-1938)出身军队,其手创的共和人民党从一开始就是执政党,拥有政权资源和军队支持。其他政党皆系政权嫁接西式民主的产物,一出生就是天然的反对派,除了争取社会民意,别无他物。在一个贫困和比较贫困人口占多数的穆斯林社会,在一个伊斯兰复兴运动日益高涨的地区内,强调公平、正义,以社会补贴换取支持,取悦清真寺等传统社会动员网络,几乎是一个具有进取心的政党赢得选举的必然之举。
埃尔多安是一个虔诚的穆斯林,但这并不意味着他在政治上也有某种激进的宗教企图。埃尔多安是一个职业政客,首先需要为其所领导的政党和民族国家负责。阿拉伯之春以来的地区实践已经证明,全面伊斯兰化没有前途,激进伊斯兰化运动已经有所退潮。埃及颠覆了穆尔西政权,沙特开始推动国内改革,伊朗也寻求重新融入开放世界,土耳其没有理由逆潮流而动。相对而言,作为曾经的盟友和现在的政敌,居伦及其领导的运动比埃尔多安和正发党在宗教上有更多、更强烈的诉求,然而西方可以与其相安无事。
此外,民族行动党的存在也将是未来土耳其伊斯兰化的一个障碍。该党与正发党结盟的前提就是埃尔多安承诺不会实施全面伊斯兰化和不会给予库尔德人政治特权。一旦埃尔多安偏离既定轨道,民族行动党退出政治联盟并加入反对派,其执政失去多数支持,也将很难维持。
最后也是最大的障碍却是埃尔多安本人。埃尔多安的政治魅力很大部分来自其亲民形象,而这也符合政治伊斯兰关于领导人是其追随者的映射的说法。假如埃尔多安爱惜羽毛、重视民意的话,就不太会冒险,推动全面伊斯兰化。毕竟总统职权扩大,他所依赖和负责的民意基础也更广泛而多元。如果只为部分选民负责,那么全面伊斯兰化就更只是一个伪命题,很难在政权内部和社会上获得配合和支持。
在修宪公投结束后,埃尔多安提到了备受欧洲关注的恢复死刑问题,从中或许可以看出他对民意和公投的态度。他称:“将立即与总理耶尔德勒姆和民族行动党党魁巴赫切利(Devlet Bahçeli)商讨此事。巴赫切利已经表示支持,耶尔德勒姆也如此。共和人民党主席科勒奇达奥卢(Kemal Kılıçdaroğlu)也曾表示过支持。如果他真的支持的话,提案会到我这,那我就会签署。不然还能怎么办?我们会为回复死刑也来一次公投。”
“土耳其模式”的未来
民意也是理解未来土耳其走向的关键。总统制修宪是对当前土耳其广泛的社会危机的正面回应,反映了社会结束混乱、实现善治的广泛呼声。自2003年上台后,正发党利用地缘便利,以提供安全合作换取西方经援和市场,以国际热钱带动基建投资,以社会补贴吸引民众支持,创造了经济与社会协同发展的“土耳其模式”,自身也实现长期连续执政。事实上,正发党十多年间执政期间,土耳其实现了经济最大增速和最广泛的民主化,也最接近加入欧盟。
但是在既有议会制条件下,其它三个少数派议会党积极引进各自依靠的主要外部势力以抗衡执政党,竞争政权;库族党还以国家融合为条件寻求特殊政治地位,执政党只得被动追加财政补贴维持选票忠诚。各主要政党之间的恶性竞争导致国家被外国高度渗透,政府缺乏独立性,经济竞争力不足。在此背景下,“土耳其模式”的持续运行只是强化了土经济对西方的高度依赖,汇率不稳、通胀率高、贸易和经常性账户长期双赤字成为难以摆脱的痼疾;外交上也失去主动权,即使大量让渡国家主权也难以加入欧盟,相反,仅仅成为欧洲消化安全威胁的缓冲,却得不到国际合作机制所承诺的对等的援助和支持。
2015年以来,受欧洲危机和叙利亚内战冲击,加上美元连续走强,土社会危机全面爆发,经济滞胀,国家面临分裂。
爱国党主席佩林切克将危机根源归于埃尔多安错误的经济政策,然而他有意忽略了议会制和外国渗透对政府政策空间的双重挤压。总统制修宪将修正议会制的缺陷,巩固2016年未遂政变以来的清洗和集权结果,为正发党长期执政铺平道路。埃尔多安有望执政到2029年,届时他将有更宽裕的时间和空间来落实2023年建国百年发展目标和2030年国家发展战略
那之后,我们将有机会从土耳其政策的独立性及其与东西方的关系来判断“土耳其模式”是否已经成功升级。
责任编辑:李旭澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009

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