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上海书评

钱满素︱美国宪法里的总统

中国社会科学院外文所 钱满素

2017-04-18 11:47  来源:澎湃新闻

 
“我郑重宣誓,我必忠诚地执行合众国总统的职务,并尽我最大的能力,维持、保护和捍卫合众国宪法。”随着就职典礼上这段宪法规定的誓言,特朗普正式上任,成为美国二百四十年来第四十五位担任总统的人。典礼的隆重不是为了庆祝他个人或党派的胜利,而是庆祝政治权力的又一次和平转移。若非如此,反对他的人自可不必出席。
特朗普宣誓就职
与其他总统相比,特朗普为美国政治开创了不少先例。有人说他在大选中一个人击败了两个党,虽有夸张,但对华盛顿的政治圈来说,这个扬言要“排干沼泽”的特朗普显然是个局外人。各大主流媒体和文化精英对他也不吝攻击,反对派群众动辄示威抗议。环顾四周,他之所以能够成为总统,似乎全仗支持他的选民。
一个美国总统的成功,在相当程度上取决于他与国会、司法、金融、媒体等固有势力的关系互动。历来的总统虽然各自都有些搞不好的关系,但像特朗普这样“四面楚歌”的还真不多。他不是政客,也声称不想成为政客,那么他一路过关斩将出来竞选到底为了什么?他又如何能在诸多不利条件下出其不意地首战告捷?如此反常的现象不可能无端发生,其深层原因或许可以一路追溯到半个世纪前的1960年代,那场风云诡谲的社会动荡虽然过去了,但它遗留下的意识形态分歧却一直在发酵,在深化,在分裂着美国人。
特朗普的总统生涯将会如何?他能不能一步步实施其政纲?他能否修补弥合美国的分裂?他的成败对美国和世界又意味着什么?这些答案将取决于美国国内和国际上数不清的变数,它们相互作用、彼此影响,决非总统一人所能掌控。
不过在众说纷纭中,还是有相对客观的标准可以用来衡量总统,那就是他是否兑现了对宪法的誓言,他的行政权力运用是否恰当合宪,他的政策是否有利于人民福祉和国际和平。
美国宪法里针对总统职位的是第二条,共四款,译成中文不过一千五百字,却是1787年制宪者煞费苦心的设计。当我们以宪法来判断一个总统的履职水平时,为了准确理解这些条款的含义,需要参考其制定时的意图:为什么这么规定?排除了哪些其他可能性?依据又是什么?阅读麦迪逊的《辩论:制宪会议记录》《联邦党人文集》,以及其他制宪者回忆等一手资料,可以将我们带回到发生在乾隆年间的那场激烈辩论。如今视为理所当然的宪法,当时的情况则犹如是在一片荆棘中开辟人类崭新的道路。
麦迪逊:《辩论:美国制宪会议记录》
《联邦党人文集》
最高行政官的设立
美国独立时,十三州签约成为“一个牢固的、彼此友好的同盟”,史称“邦联”。1777年它通过“邦联条例”,成立邦联议会。制宪会议的成就便是将这个原先松散的邦联提升为“一个更为完善的联邦”,权力直达公民个人。美国可以说部分是国家,部分是联邦,拥有一个全国性的联邦政府,但保留州权。联邦政府分为立法、执法、司法三个独立部门,相互制衡。三权虽然分开行动,目的却是一个——确保共和政体的安全。
三权分立的思想并非制宪者的原创,但当时已然是美国的政治共识,其核心就是不能绝对信任任何掌权者。人类诸政体之衰败基本上逃不脱制度设计的失败,其中公权力的过于集中危害尤甚。原因是人性普遍经受不起权力的腐蚀,无论这权力来自世袭、征服,或者选举,无一例外。切实防止权力腐败危害民众的唯一办法,就是防止权力集中于一个人、一个家族、一个团伙之手,政府权力分散是共和国保障公民自由和社会公正的最好办法。
三权分开,首先要彼此独立,各司其职。国会不听命于总统,总统也不听命于国会,法院则独立行使司法权。一句话,各部门均为短期雇佣,分开信托。麦迪逊说:“权力制衡系统的设立是为了防止任何一种职权受到滥用,出现越俎代庖的情况。”那么将三权分立写入宪法是否就高枕无忧了呢?还不行,麦迪逊认为制衡必须内置于宪法才能行之有效:“经验已经给了我们教训,不能信赖这种纸上的保障,必须引入权力和利益的平衡,才能保障纸上的条款。因此,把分权的理论写进宪法并不能使我们满意,这才提出给每个部门配备一套捍卫自己的权力,使这个理论能够在实践中运行。”
麦迪逊
三权中最强大的立法权归“联邦议会”即“国会”,它是法律制定者,人数众多。司法权属于最高法院以及国会随时下令设立的低级法院。执法权则赋予专门设立的“全国行政官”,宪法中称为“总统”,这是原先邦联中没有的新职位。邦联只设一个“州际委员会”,由每州出一名代表组成,其中一人为主持,无实权,任期不得超过一年。可见,设立全国行政官是邦联向联邦转化的重要标志。
总统只对人民负责
鉴于邦联软弱无能的教训和各州皆设州长的经验,代表们对设立最高行政官的分歧不大,但对如何设置这一重要职位,他们是经过再三掂量和全面审察的。
首先是设立这个职位的目的。制宪者们认为,国家治理的好坏在很大程度上取决于政府负责人。与庞大拖沓的立法部门相对照,一个生机勃勃、行动果断的单一行政首脑最为理想。
总统的设立也是用来制衡国会的。国会中众议院人数最多,议员按人口比例由人民直选,最能代表民主,也最有可能轻举妄动。参议院代表各州,议员由各州议会选举两名资深人士担任,用来平衡众议院。但执掌立法大权的国会本身,仍然需要能与之平衡的力量,首先就是总统。
总统是人民的保护者,仅对人民负责。他只代表人民而非任何个人或党派来管理国家,这就是总统敢于制衡国会的底气。汉密尔顿说:“总统在职期间应该除了人民本身之外不依附于任何个人。否则,总统就有可能被诱使为了满足那些在他任期中给予必要支持的人而牺牲其本身职责。”
汉密尔顿
然而,虽说总统直接体现人民意志,但作为受命维护国家利益的他,也不应过分受舆论左右,不应“无条件顺应人民群众的一切突发激情或一时冲动”。统揽全局的总统必须冷静地把握方向,从长计议,敢于凭自己的判断行事,哪怕招致众人或立法机构的不快。
总统的职权范围
宪法授予总统诸多重要权力:行政决策权、议案否决权、官员任命权、统帅军队权、缔结条约权、召开国会权、特赦权等,其权力之大使美国体制成为最早最典型的“总统制”——政府首脑兼国家元首的单首长制。总统权力之大是与其责任之大成正比的,他必须有足够权力来切实执行国会制定的一切法律,制宪会议在授予这些权力时是反复辩论过的。
议案否决权:总统有权驳回国会通过的议案,要求重新审议。反对意见认为,总统的一票否决使他一人凌驾于整个立法部门之上,违反三权分立。支持者则认为,设立总统职位为的就是限制立法部门,如果总统没有对国会议案的否决权,将沦为国会的工具。否决权可以有效牵制国会出于意气用事或党派偏见等因素造成的仓促及不当立法。辩论的结果是更为稳妥的两相兼顾:总统有权驳回国会通过的议案,但国会两院可以三分之二多数再行否决。相互否决为立法增添了一层保险,而三分之二多数体现了慎之又慎。
官员任命权:总统有权任命外交官员、最高法院法官、所有合众国军官,以及依法设置的一切联邦官员。但是,不由他一人说了算,他的提名必须得到参议院批准,然后再由他来委任。参院若不批准,总统可以再提人选,故即便提名受阻,最终的任命也必出自总统。由总统独自遴选官员是为了加强责任,相比一个专门的人事任命组织或者整个参议院来任命,一人负责会更多谨慎,更少干扰,即便为了个人名声,他也不敢公开徇私舞弊。参议院批准是为了对总统施加隐性压力,两部门合作任命,其过程必置于众目睽睽之下,可有效防止密室政治。
总统有权统帅陆海军以及奉召为合众国执行任务的各州民团。这点比较好理解,指挥战争最需要一人集权的当机立断了,倘若行政权与统帅权分开,一旦发生战争便不可想象。不过总统的宣战、议和、签约等外交权力都要受到国会制约。
总之,总统手握大权,但他在行使权力时,几乎都要得到参议院的认可批准,再加上任期有限和弹劾免职等规定,总统不可能成为一个民选的君主。
1981年10月,时任美国总统里根与尼克松、福特、卡特前总统。
单独一人还是一职多人
最高行政官授予单独一人好呢,还是一职多人?有代表主张两至三人,也有的主张成立一个委员会来共同负责。他们说权力集于一人是“君主制的胚胎”,难道我们刚刚赶跑一个英王,自己又来立一个?美国人民岂能答应。
主张行政官为一人的则认为,这是执法性质所致。立法时应考虑周密,尽量慎重,为的是防止仓促行事。但法律一旦制定,便不宜再迟疑不决,有法不依只会损伤法的尊严。经验也证明,各州宪法虽有不同,但行政长官均为一人。执法若不能坚决果断,令行禁止,就不足以保护公民和国家安全。
世界上任何二人都不会完全一致的,一职多人的后果必定产生意见分歧,推诿扯皮,甚至结党营私,争权夺利,形成不可调和的派系之争。而他们的矛盾也迟早会扩散下去,造成行政瘫痪,关键时刻更将导致混乱危险。执掌权力的人越多,权威反而被削弱,更兼责任不明,难以问责追究。常言道一个和尚挑水喝,权责集于一人是为了强化个人负责精神,做事更能负责、决断、灵活、及时。同时,监督目光也聚焦于他一人,无法掩盖或逃避责任。
当然,制宪者不会天真地将如此重任无条件地授予一人。总统与国王没有可比性,他只是人民定期选出的公仆,权力是暂时的,受到制衡,还有随时被罢免的威慑。
总统如何产生
乔治·华盛顿在1787年制宪会议
如此重要的人物将如何产生?制宪者讨论了众多可能性:国会委任、国会选举、参议院选举、州长们选举、人民直选、选举人团选举等,甚至还有人建议让国会少数人抽签的方法。
提议总统由国会委任或选举产生,是考虑到总统执行的是国会的法律。但反对者认为,如果国会既可选任他,亦可罢免他,总统便将成为国会的造物。他为了当选或连任便有了依附国会的动机,或者与议员串通勾结,致使立法得以控制行政。为了维护总统对国会的独立,选举权必须交给别的源泉。
如果让州长们联合起来选举,他们很容易将州的利益,而非国家利益放在首位。否定参议院来选任也是同理,因为参议员是各州代表。而总统为了捍卫国家利益,需挺身抵御各州对联邦权力的侵蚀。
人民直选也存在问题,大州与小州人数相差巨大,小州将毫无机会。而操作性也很可疑:选民分散,对具体的总统人选及其政治态度难以作出判断,容易误信或被煽动。
但至关重要的是,权力来源决定权力对谁负责,一个共和政府的合法性只能来自人民。而作为联邦,又必须照顾到各州的平衡。最后,制宪者设计出一个两全之法:专为选举总统而临时设置一个居间机构——“选举人团”。“选举人”的产生方法由各州议会规定,但一切议员、官员等担任公职者不准担任选举人。选举人名额为各州参众两院议员人数之和,这样大小州各有所得。选举人在同一天分别在本州集合选举总统,每人投票选举二人,再将封印后的投票结果送交联邦参议院议长,由议长在国会全体议员前公开拆封数票。
如此产生的选举人来源广泛,又是临时差事,彼此难以串通舞弊,其态度亦无法预测,所以要预先集体收买他们几乎不可能。选举定在各州举行,可以避免选民的情绪化,减小选举对社会的震动。考虑到当时的条件,这种安排既能体现人民意志,又避免被人操纵,可谓用心良苦的万全之策。不过制宪者绝对不会想到,交通和信息科技的发展,能将时空压缩到今天的状态,乃至他们设置的阻力可以说几近于无。当代大选和他们的设想已经相去甚远,巡回竞选、两党代表大会、候选人辩论等全都声势浩大,而这些活动可能正是他们当初想避免的大选震荡。
美国早年的大选只关心选举人票,根本不计算普选票,后来才慢慢重视普选票。1824年,仍有六个州的选举人由州议会任命,所以无法计算普选票。这次大选,特朗普只赢了选举人票,类似情况也曾发生过多次,虽然合宪,但反对者不服,抗议它不符合一人一票的民主,这就关系到宪法本身了。
选举人制度是制宪会议反复斟酌辩论后的决定。美国是合众为一的联邦,制宪时如果完全按选民人数来选举总统,小州一定会拒绝加入联邦,因为这等于要他们放弃在邦联中曾经享有的平等表决权。现在美国联邦的性质未变,若按普选票,人口最稠密的东西两岸足以决定总统人选,这从联邦制角度看并不合理。按法选出的总统自然是全体美国人的合法总统,民主制可以容忍“不是我的总统”的说法,但这种说法本身似乎缺乏民主精神,缺乏对宪法和其他选民的尊重。如果仅仅因为你没有投票给他,他就不是你的总统,那么没有一个总统可以说是全体美国人的总统了。当美国人民普遍认为选举人制度不民主不公正时,完全可以通过修正案来修改,但在此之前,这个制度仍然合法有效。
宪法历经两百多年,其中关于总统产生的规定已经修改过不止一次。美国在制宪之时尚无党派之分,故规定选举人票数最高并过半者为总统,次之为副总统。可是党派之争不期而至,华盛顿退隐后的首次大选结果就是一个尴尬组合,总统亚当斯和副总统杰斐逊分属对立党派,造成政治危机。1804年,第十二条修正案通过,规定总统和副总统分别开列计票,客观上承认了党派的合法存在。从此大选再也离不开党派的操作,甚至演变为党派的中心任务。
任职期限与是否连任
总统任期年限是和权力来源、可否连任、可否弹劾等问题紧密关联的。如果是国会选举产生,就绝对不能连任,否则总统将听命于国会。如果不可连任,任期便可延长。如果不可弹劾,任期便应缩短,亦不可连任,否则迟早会成为终身制。梅森言辞激烈地反对连任:“(所谓)行为良好,继续任职的行政官,不过是终身行政官的一种稍微温和的提法。实现了终身制,再往下轻而易举走一步,就是世袭制。”若是这一动议取得成功,他惊呼很有可能活着再看到一场革命了。
在此类压力下,会议一度通过决议,规定总统任期七年,不得连任,但后来又被推翻了。理由是官员任期太短会影响其意志与动力,难以作长远打算。任何政策的落实见效都需要足够的时间来检验,任期太短不足以评判总统的为政。适当放长总统任期,可以使他更加心智坚定,敢于担当,更多考虑长远公益,不去刻意迎合民众或国会。
总统若能得到人民认可,应该可以连任,这既能保持政策的连续和国家的稳定,还可提升总统的行动力,充分发挥他已获得的经验。按汉密尔顿的说法,连任还有一个作用——“以其贪位之心限制其贪婪之举”,即防止“有权不用,过期作废”之想。宪法规定了较为适中的四年任期,没有提及连任与否,这是默许连任。既然连任需要再次选举,不称职者自然会被淘汰。
富兰克林对设立总统职位一直十分怀疑,他颇为担忧地说:“第一个被放在掌舵位置上的人,会是个好人。后继者会是怎样的人,就无人知道了。这里也和别的国家一样,行政官的地位总会不断提高,直到以君主制告终。”现在看来,他对分权制衡的成功率似乎太过悲观了。第一个被放在这个位置上的华盛顿并未恋栈不舍,他两届期满后决意告别政坛。人们理解,他急于归隐的原因之一是不愿死在任上,造成总统终身制的误解。后继者杰斐逊及随后几位均照此办理,两届惯例便约定俗成。直到二战,罗斯福打破常规,居然连选连任四届,这引发了美国人的警觉:对一个总统,到底给予多少信任比较合适?答案是第二十二条修正案:“无论何人,当选担任总统职务不得超过两次。”罗斯福死于1945年,修正案于1951年通过。
连任四届的罗斯福总统
总统是否可以罢免
总统若是无能、渎职、背信弃义、腐化堕落,自然都应被及时制止,不能等他任期结束,罢免方式就是弹劾。反对弹劾者认为,弹劾会影响总统工作的连续性,还会损伤他的独立性。但多数代表相信,没有人能够高居于法律之上,如果不能罢免一个行为不当的总统,他必无法无天。坏总统就该置于弹劾的畏惧之下,好总统则不怕弹劾。如若弹劾不公正,也可以体面地还他清白。梅森诘问道:“世上有人能高于正义吗?……如果允许一个人高于正义,他还不会冒天下之大不韪,干出极端不义之举吗?”
那么弹劾权交给谁最合适?是国会呢,还是由各州选择若干法官组成专门法庭来负责?如若授予国会,国会将视之为利剑,用来摧毁总统的独立性,而总统为了逃避弹劾便会去讨好或收买国会,这无疑给了国会控制总统的权力。如果弹劾权授予法官,法官便可能与国会勾结起来给总统设圈套,合谋搞弹劾。两种方法都不符合分权原则。最后的决定是利用多方牵制来保障公正:由众议院以简单多数通过弹劾议案,参议院负责审理,最高法院首席大法官担任主席。未得出席的参议员的三分之二同意,不得被判有罪。
是否给予总统薪酬
议员和法官都因其服务获得薪酬,所以代表们对给予总统薪酬并无异议,反对者仅富兰克林一人。他感触颇深地发表长篇大论,指出野心和贪婪乃人世间最强有力的两种激情,若是将荣耀与利润集于一人,总统这把交椅就足以让天上地下都趋之若鹜,成为野心勃勃者的争夺目标。长此以往,他们必将拉帮结派、大肆骚动,联邦政府也将以君主制告终,所以务必要使总统这个位置无利可图才是。那么谁会愿意来当这个义务总统呢?富兰克林认为,此人的动机只能来自为公众服务的乐趣,来自个人的荣誉感。对讲究原则的绅士来说,受到众人敬重难道不是最大的回报吗?他以华盛顿为榜样:“连起码的年薪也不要,执法率军达八年之久,仅凭一颗爱国的赤子之心。”
此话一出,除了汉密尔顿恭敬地表示赞赏,其他代表均未附议。不用说也明白,世间不受利诱者实为罕见,像华盛顿这样财富美德兼备之人不可多得,总统若无薪酬,许多称职之人便会被剥夺当总统的机会。
首任美国总统乔治·华盛顿
宪法的规定合理而有节制:“总统得因其服务在规定时间内接受俸给,在其任期之内,俸金数额不得增加或减低,他亦不得在此任期内,自合众国政府和任何州政府接受其他报酬。”
担任总统的条件
关于这个问题的争论可以说是最少的,因为对一个共和国来说,每个公民都应该有通向最高职位的平等权利,不受财富多寡、宗教信仰的限制,所以宪法只是规定:“只有出生时为合众国公民,或在本宪法实施时已为合众国公民者,可被选为总统;凡年龄未满三十五岁,或居住合众国境内未满十四年者,不得被选为总统。”宪法没有设定年龄上限。
为了革除美国在邦联治下的乱象,制宪者根据共和体制的基本原则,设计出了一个能够实现其目的的机制。他们的出发点不是伟大的理想,而是真实的人性,特别是权力的自我扩张趋势。他们设置一道道闸门,堵住一个个漏洞,防范权力的滥用危害人民的自由和权利。有了分权制衡的切实保障后,他们才敢将行政大权托付总统一人;而总统有了足够权力,才能严明执法,美国的法治社会才有坚实的基础。
签署美国宪法
制宪会议足足开了一百十六天,开得如此漫长而艰难,是由于不同的利益与政见必须达成妥协,联邦才有望维系。代表们态度认真,考虑慎密,辩论充分,因为制定这部宪法不是用来装饰门面的,它必须得到各州人民批准才能生效。宪法几易其稿,本已通过的决议,只要有异议,就不厌其烦地拿出来再议、再更改、再表决,目的只有一个——尽可能将根本大法制定合理完备,使之经得起实践的考验,经得起时代的变迁,使这个稚嫩的共和国能够在法治下生存下去,强大起来。
责任编辑:丁雄飞澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009

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