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外交学人

南海明显降温,《南海行为准则》磋商正在快车道上加速向前

澎湃新闻特约撰稿 冯雷

2017-03-14 21:53  来源:澎湃新闻

2016年3月9日,在“两会”期间的外长记者会上,王毅部长回答南海有关提问时坦言,商谈进入到一个“重要和复杂问题”的新阶段,中方的诚意和努力由于个别国家的干扰阻挠,进展得不是那么迅速。当时中国与东盟国家积极推进《南海行为准则(COC)》的磋商,已经形成了两份共识文件,取得了阶段性的成果。
“南海潮起潮落,最终趋于平静,不是有所降温,而是明显降温。”2017年的3月8日,当王毅部长再次儒雅问候参加“两会”外长记者会的女记者、女同胞们过节快乐的时候,以“明显降温”修正了记者提问时使用的“有所降温”表述来总结过去一年南海形势的发展。王毅指出,《南海各方行为宣言(DOC)》正得到全面有效的落实,具体争议已重回“由直接当事方通过对话协商来解决的正轨”。他透露,中国与东盟10国在2月底的《南海行为准则(COC)》联合工作组磋商中取得了重大进展,已经形成了《南海行为准则(COC)》框架第一份草案。王毅外长旨在向外界释放一个信号:中国与有关国家就南海稳定与和平发展大局的磋商已经进入到一个新的阶段,《南海行为准则(COC)》正在快车道上加速向前。
解读一:从“宣言”到“准则”的蜕变
DOC和COC这两者具有延续性,“准则”是“宣言”的最终目标。1995年中国与菲律宾在南海美济礁发生冲突。此后,中国与东盟国家就如何管控南海冲突风险,和平解决分歧和争端进行磋商,于1997年通过了《中国与东盟国家首脑会晤联合声明》,明确提出“通过友好协商和谈判解决南海争议”,并冀望争议不影响双方合作大局。
此后,中国与东盟10国代表于2002年11月在柬埔寨首都金边签署旨在预防和解决南海冲突争端的《南海各方行为宣言(DOC)》,这一宣言是中国与东盟签署的第一份有关南海问题的政治文件,对于增进中国与东盟互信、共同开展科考等海洋合作有重要的积极意义。值得一提的是,当时中方代表,宣言签署人正是时任外交部副部长兼特使王毅。宣言内容总计10条,第10条确定宣言最终要达成南海行为准则的目标。目前中国与东盟国家联合工作组正在磋商的准则,并不是另起炉灶的新创意,而是按照15年前签署宣言时的既定路线,在落实《宣言》框架下继续推进的双边磋商成果,对该宣言进行升级换代的高级版本,两者具有延续性和传承性。
解读二:“约束”取代“君子之约”
准则对各方具有约束性。2002年。宣言鼓励有关各方探讨或开展海洋环境保护或海洋科学研究等5方面合作,这得到各方的积极响应。以宣言的精神为基础,2005年,中国、菲律宾和越南签署《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议(JMSU)》,在南海开展石油勘探开发的前期准备工作,成为各方落实宣言精神、加强海洋合作的有力注脚。
宣言虽然明确提出维持现状,表达了南海主权各声索方的善意,但终归属于君子协定,并无监督管理机制,更谈不上法律约束力。这也导致有关国家在奥巴马政府“亚太再平衡”战略实施的背景下单方面采取行动时,中国缺乏反制的法律基础。违约成本低使得有关国家倾向于将问题复杂化,罔顾宣言中规定的直接有关的主权国家磋商谈判原则,拉拢域外国家介入南海争端,甚至单方面将有关争端提交所谓的“仲裁”。
2013年以来,中国在南海问题上采取了双管齐下的策略,既积极表态消除有关东盟国家的疑虑,主动与东盟国家密切就全面有效落实宣言,并在此框架下推进《南海行为准则》的磋商工作取得一系列“早期收获”成果,同时又借助推进南沙岛礁的建设,赢得南海斗争的主动权。这一措施有效反制了在准则制定过程中域外大国的干扰。2016年,菲律宾政权更迭后,南海形势发展趋稳趋好,中国也加快了与东盟国家磋商的进程。王毅部长在去年7月举行的中国-东盟外长会上表示“《南海行为准则》进入快车道,有望于2017年上半年前完成框架磋商”。本次记者会上,王毅部长透露《南海行为准则》框架第一份草案已正式形成,说明“准则”正在快车道上加速向前。
“准则”与“宣言”最大的区别就是“准则”具备法律约束力(legally binding),能有效约束各南海主权声索国单方面改变现状的行为并为反制违约方提供法律基础。“宣言”将不再陷入曾被学者诟病的“没牙老虎”的窘状,对于稳定南海局势有重要作用。
解读三:排他性是推进南海争端解决机制的必要构件
笔者认为,准则最重要的意义是“排他性”。中国一直强调,南海问题是中国与东盟内部个别成员国的双边事务。宣言全称是《南海各方行为宣言》,准则的全称也将是《南海各方行为准则》,谁是“各方”?是否包括声称在南海地区拥有利益的美国、澳大利亚等域外国家?答案是否定的。无论是宣言或是准则,都是中国与东盟各成员国政府间的政治文件,不应涉及其他域外国家。宣言曾强调“由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决它们的领土和管辖权争议”,笔者认为,中国也将力推把这一定义写入准则。这一原则旨在应和中国提出的“通过当事国之间直接对话磋商”的立场。王毅外长在记者会上透露,中菲两国已同意建立南海双边磋商机制,两国海警也建立了合作机制,这些都为准则明确规定这一原则打好了基础。
解读四:南海稳定或成为中国撬动区域治理的杠杆
笔者认为,“准则”若能最终达成,将是中国与东盟关系全面性的体现,中国若通过南海局势的缓和实现与东盟关系的提升,能够形成中国在区域治理中的重要作用,为区域治理提供“杠杆”。王毅外长指出,南海问题处在降温过程中。笔者认为,这是中国巩固与提升与东盟关系,推出稳定南海局势长期措施的适当时机。
展望2017年,中国与东盟围绕南海争议,有不少降温的举措值得期待。除了计划年中出台的《南海行为准则》外,今年也是菲律宾出任东盟轮值主席国。中国应该借助东盟成立50周年之际,综合施策,提升与东盟关系。这其中还包括有望在年内与东盟签署《睦邻友好合作条约》。这份“生日礼物”是中国以缔约方式体现大国对于区域稳定与义务的责任担当,将进一步消弭相关国家对于中国崛起方式的“担忧”。此外,“一带一路”国际合作高峰论坛将于5月份在我国北京召开,菲律宾总统杜特尔特已率先表态将参会,我国驻菲大使赵鉴华也透露东盟至少有4国领导人将出席论坛。消弭分歧与争端,共商合作大计,共建合作平台,共享合作成果,打造地区命运共同体才是中国与东盟双方的共同目标。
(作者系中山大学南海问题研究院研究员)
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责任编辑:朱郑勇 澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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