释放建设用地，中央分别调减京沪耕地保有量49%和25%

 随着新型城镇化快速发展，国内各省市耕地保有量也因人口的快速流动作出了相应调整。

近日，国土资源部发布《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020）调整方案》。调整方案显示，北京、天津和上海及沿海省市的耕地保有量被大幅度下调，其中北京耕地保有量下调近一半，天津和上海的下调幅度均超20%。

根据方案，与沿海省市下调相对的是，中西部及东北地区耕地保有量被大幅度提高。

国土资源部土地整理项目评审专家、中国人民大学公共管理学院土地管理系教授张占录在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时指出，沿海省份耕地保有量的下调实际上是建设用地相应地向这些地方转移，这是经济发展和城镇化的必然要求。

沿海省市耕地保有量下调，东北及中西部上调

张占录分析指出，此次土地利用规划的调整具有区域性，有的地方耕地保有量增加，有的地方则减少，但总耕地保护总目标并未改变，仍坚守着18亿亩耕地红线。

总的来看，全国耕地保有量由原先的18.05亿亩上调至18.65亿亩，而各省市有不同幅度的调整。

具体来看，北京、上海、广东、江苏、浙江、福建等沿海省市到2020年的耕地保有量都有不同幅度的下调，其中北京、上海和天津耕地保有量下调幅度较大，分别由原来的322万亩、374万亩和656万亩，下调至166万亩、282万亩和501万亩。

而东北及中西部省份，到2020年的耕地保有量都有较大幅度的提高，较为突出的是东北三省。根据调整方案，黑龙江、吉林、辽宁耕地保有量分别由原来的17374万亩、8279万亩和6095万亩，上调至20807万亩、9100万亩和6902万亩。

张占录指出，此次土地规划调整是为了适应经济发展不平衡及区域发展不平衡的需要，东部省份经济发展比较快，建设用地需求量大，中西部地区经济发展较慢，建设用地需求量小。

张占录分析说，过去全国土地利用没有统筹考虑的情况下，制定规划时有点倾向于东中西部平均利用土地。这必然导致东部建设用地指标紧张，西部建设用地指标宽裕。

“当然这种平均是相对的，也就是说，东部土地需求量大，但相对来说给的不多，西部土地需求量少，但相对来说给的并不少。”张占录说，现在为了实现“调结构，促增长”这一目标，土地利用规划制定时就应该具有全国一盘棋的理念。

耕地和建设用地要素不同方向的流动

全国耕地保有量调整的背后，是各地对建设用地的需求增加，而这背后又是新型城镇化快速发展后，人口流动所导致的必然要求。

根据国家新型城镇化的发展要求，到2020年，常住人口城镇化率要达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

张占录指出，东部经济发展快，同时中西部人口大量向东部转移。目前人口和资本的流动不受限制，但土地流动限制较“死”，如果这样持续下去，会对经济发展造成制约。

如何看待耕地保护与城市发展、城镇化的关系？国土资源部规划司副司长鞠建华在解读调整方案时亦指出，优化国土空间开发格局是经济社会发展的需要，也是优化城乡空间布局的需要。处理好这些关系，才能使经济社会持续健康发展。

“土地要素应该适应人口要素和资本要素的流动，资本要素和人口要素向东部转移，那么土地要素也应该向东部转移，下调耕地指标实际上就是建设用地要素向东部转移。”张占录说。

根据方案，到2020年，全国规划建设用地总面积从原来的3724万公顷扩大到4071.93万公顷。

建设用地向东部转移的同时，农业生产的土地要素也在向中西部及东北地区集中。张占录提醒，对于沿海等发达地区，应该对那些优质肥沃的耕地严格加以保护，大量的一般性耕地保护应转移到中西部。

在张占录看来，向中西部及东北地区转移耕地指标，就应该促使这些地区大量开垦、开发、整治耕地，提高耕地质量。压缩中西部包括东北部建设用地的保有量，将建设用地及未开发土地转为耕地。