最大规模去产能进行时：钢铁煤炭行业180万职工大分流

在钢铁、煤炭等行业全产业过剩、亏损以及供给侧结构性改革的大背景下，钢铁和煤炭作为去产能的先行先试行业，进入2016年，国家不断发布各种相关政策，加快钢铁、煤炭行业去产能。

1月初，国务院总理李克强表示，要继续坚持以壮士断腕的精神化解过剩产能，设定全国总量“天花板”，并加大财税支持，主要用于解决人员安置等问题。

历史是如此的相似，18年前，时任国务院总理的朱镕基也以“壮士断腕”的气魄提出了国有企业三年脱困的目标，并对以纺织业为首的过剩产能行业开展去产能的行动。

不过，看似相似的两次去产能行动，在本质上都是要达到供需平衡，但这两次的去产能行动在背景、措施等方面也有着显著的区别。

两次“壮士断腕”的去产能行动

两次去产能的行动各自拥有不同的时代背景。

上世纪九十年代，随着中国改革开放政策的实施，中国各行业的发展都趋于活跃，经济进入了一个粗放式发展的时期。但受限于当时的技术水平和劳动力素质，发展比较快的是以劳动密集型的行业，如纺织业。有经济学者分析称，彼时纺织业的地位不亚于现在的钢铁、煤炭行业，当时中国曾作为最大的纺织生产国，产量占到全球的1/5。

与此同时，大量廉价劳动力和经济增长也带来了投资热情高涨。随着产能的不断扩大，彼时又遇到金融危机，外贸开始出现乏力之状，产能过剩出现，相关企业出现了严重的亏损。

一位业内的经济学者告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），当时的产能过剩的主要以纺织业为主，并涉及其他行业。

1998年，《国务院关于纺织工业深化改革调整结构解困扭亏工作有关问题的通知》发布，以纺织业为首的去产能行动正式开始。中央决定，从1998年起，用3年左右时间压缩淘汰落后棉纺锭1000万锭，分流安置下岗职工120万人，到2000年实现全行业扭亏为盈，为实现纺织工业的产业升级和振兴奠定基础。

以朱镕基领导的政府开始了轰轰烈烈的去产能行动。兴业证券曾有分析报告称，彼时中央政府采用了诸多去产能的措施。比如，采用“中性偏紧”的，倒逼企业去产能、去杠杆；使用行政手段，清理过剩产能，兼并破产落后企业，下岗分流劳工；需求端改革，释放新需求，进行房改、税改、汇改等。

而此次的产能过剩主要体现在煤炭、钢铁等基础产业，中国银行业协会首席经济学家、国务院发展研究中心金融所研究员巴曙松曾表示，这类行业属于中上游资本密集型产业，在去产能的过程中往往需要付出更大的努力。

彼时，由于中国正处于由计划经济向市场经济转型的阶段，虽然纺织业等受到了外贸出口等方面的影响，但还未和国外形成十分紧密的联系。而自2002年中国加入世界贸易组织（WTO）后，中国就和世界紧密联系起来。此次的产能过剩，不只在中国出现，其他国家也存在相关的问题，全球的经济发展都处在一个十分特殊的时期。

一位业内人士对澎湃新闻（www.thepaper.cn）分析称，之前“船小好掉头”，当下中国的经济体量与当年相比已非同小可，去产能的难度也要大很多。此外，此轮的去产能行动也是规模最大的一次。

2016年2月初，《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》和《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（下称“煤炭脱困指导意见”）相继出台，并明确指出从2016年开始，用3至5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右煤炭产能，同时用5年时间再压减粗钢产能1亿—1.5亿吨。据估算，两个行业化解过剩产能的量均在15%左右，而这一规模无疑是相当大的。

与此同时，在2月29日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，人力资源社会保障部部长尹蔚民表示，钢铁和煤炭两个行业化解产能过剩大约共涉及到180万职工的分流安置，煤炭系统是130万人，钢铁系统是50万人。中国煤炭经济研究会秘书长赵家廉和多位业内相关人士对澎湃新闻（www.thepaper.cn）称，此次去产能所涉及的人数和去产能的目标量基本成正比，单就人数规模来说，这也是最大一次的去产能行动，毫无疑问也是最难的一次。

去产能目标的实现重点在执行力度

一位业内人士对澎湃新闻（www.thepaper.cn）表示，正因此次去产能是规模最大以及难度最大的一次，所以在执行的力度就格外重要。而当前在落实执行过程中最大的问题可能是利益集团之间的博弈，特别是目前处于转型中以煤炭或钢铁为主的能源大省。

上述人士分析称，比如，各个省份之间如何分配减产比例、再到各个市区如何分配减产比例，才能保证公平，这中间多多少少都有利益集团之间的博弈。

因为对于多数煤炭企业来说，特别是已经步入正轨的煤企，虽然当下煤价依旧处于低位，但流水线就是现金流，每挖一锹煤，就会有钱。但倘若停产或减产，就会面临现金流断裂、银行利息无法归还等问题。虽然煤炭脱困指导意见中明确指出，对于产能小且发生过安全生产责任事故的煤矿要明令禁止，但这些企业的量都是少数。对于没有问题的煤矿应该如何进行减产，不同的煤矿减产比例应该是多少，都是一系列的问题。

此外，在化解过剩产能的过程中，对于最为重要的人员安置问题，两轮去产能行动也有着不同的方式。

在上一轮的去产能行动中，有经济学者分析称，当时的去产能只是基于当时经济条件下，政府人为推动形成的低水平的供需平衡，很多是买断员工工龄、直接下岗的方式。根据2002年国家劳动和社会保障部发布的全国下岗职工报告，1998年至2000年，全国国有企业共有职工2137万人下岗，对政府财力和社会稳定造成了极大的压力。

对于此轮去产能，中央财政将拿出1000个亿，作为奖补资金，主要用于职工的安置。尹蔚民表示，具体的安置渠道，主要有四个方面：第一方面，鼓励企业挖掘现有潜力，在本企业内部来安置职工；第二方面，促进转岗就业创业。第三方面，对符合条件的实行内部退养，也就是说距法定退休年龄五年以内，职工本人自愿，企业同意，可以实行内部退养。第四方面，公益性岗位托底安置，对不能实行市场就业的困难职工，政府将开辟公益性岗位进行托底安置。

赵家廉对澎湃新闻表示，相对于上一轮的去产能，国家现在也有能力保障职工的切身利益，很多都是让职工转岗再就业，比如龙煤集团就分流部分员工到农垦、林业等新岗位上岗，而此前很多都是一个人两三万块钱就打发了。

一位业内的经济学者对澎湃新闻分析称，如果执行的力度能够跟上，此次的去产能应该能够顺利完成。但因为钢铁、煤炭行业作为国家的基础行业，其可能并不会像纺织业就此黯淡下去。不过，在短时间内，这两个行业也难有大的起色。除非当今世界经济进入新的景气周期，但这估计至少也要在10年后了。