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“控烟斗士”杨功焕:烟草专卖局领导控烟,怎么能控好烟?
澎湃新闻记者 孙丹
2015-06-02 15:46  来源:澎湃新闻
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杨功焕 资料图
        1张个人罚单、146家单位被责令整改,这是被称为“史上最严控烟令”的京版控烟条例实施首日的成绩单。
        接连几天的新闻似乎都与控烟有关。5月31日是第28个“世界无烟日”;6月1日,《北京市控制吸烟条例》正式实施。
        这一次,北京市共出动卫生监督执法人员1007人次,深入党政机关、医院、学校、宾馆等重点单位开展监督执法和抽查。据统计,在全天的执法过程中,共劝阻违法吸烟55人次,处罚个人违法吸烟行为一起,罚款50元。
        控烟行动也在微博、朋友圈刷了屏。其实不止是北京,截至目前,中国已有超过20个城市新出台或修订了无烟环境法。
        这些行动都来自一个迫切的现实。据世界卫生组织(WHO)统计,中国现有吸烟人口约3.5亿人,占世界吸烟总人口的三分之一。相应地,中国也是最大烟草受害国之一,每年至少有100万人死于与烟草相关的疾病,约有7亿多非吸烟者受二手烟危害,其中包括2亿多儿童。
        其实,在2003年,中国签署加入WHO《烟草控制框架公约》时,就曾承诺在2011年1月9日前采取积极有效的政策,在室内公共场所、室内工作场所防止公民接触烟草烟雾,并广泛禁止所有烟草广告、促销和赞助。
        因此,被称为“史上最严”的《北京市控制吸烟条例》,实际上是中国履行承诺的一个步骤。然而,对于此次北京“最严控烟令”,人们还有诸多疑问。
        北京机场取消吸烟室,在飞机延误、候机等长时间内,“烟民”们怎么办?此前各地都已实施相应控烟令,为何这次被称为“最严”?“最严控烟令”是否能落实,处罚条款能否施行?市民拨打热线举报违法吸烟后,执法人员是否能火速赶到现场给予处罚?……
        作为卫生系统曾经的一名高级官员,曾任中国疾病预防控制中心副主任、全国控烟办公室主任的杨功焕,对此次京版控烟令给予了极大肯定,并对以上疑问做出解答。
        杨功焕在为控烟工作奔走了数载后,如今已回归学者身份——中国医学科学院、北京协和医学院基础医学研究所教授、全球控烟研究所中国分中心主任。她被称为“控烟斗士”,曾参加全球烟草控制框架公约谈判、曾对中国控烟不力频频“开炮”。
        “可以说,这次在公共场所和执法上都是最严的,涵盖了所有公共场所、工作场所。”同时,杨功焕坚持认为,目前中国控烟路上最大的拦路虎是烟草专卖局,“让卖烟的来控烟,怎么能控好烟?”        
【对话】
        澎湃新闻:为什么说这次北京控烟令是“史上最严”的?
        杨功焕:有的城市的“控烟令”出台比较早,没有规定工作场所,没有包括如办公室等在内。北京这次不一样,现在来看,北京室内所有公共场所、工作场所都禁止吸烟了。同时,还把室外人群所在的活动场所,如小学、幼儿园、中学、儿童医院、妇幼保健院等,还有一些文物场所,如故宫、颐和园等,还有如公共汽车等候站等人比较密集的室外区域,都规定不让吸烟。
        从规定中不准吸烟的场所来看,基本涵盖了所有室内公共场所、工作场所,从这一点来说,北京的条约和其他城市相比,确实很严格。
        第二点,这一次的执行机制,还有在对广告以及向青少年售烟的监管方面上都和《烟草控制框架公约》接轨了,所以被大家认为是“史上最严”的控烟条例。 
        澎湃新闻:北京机场的吸烟室都关闭了,在遇到长时间候机或航班延误等情况下,“烟民”们该怎么办?
        杨功焕:既然作为出台的条规,肯定要严格执行。对于机场来说,不能例外。
        一方面,机场可以考虑设置室外的(吸烟)场所。严格来说,打火机不允许被带入机场,从道理上看,机场是不可以吸烟的。另一方面,如果遇到延误几小时的情况,可以从另一个角度看问题,比如“烟民”们可以通过戒烟厅度过这些时间,正好成为帮助戒烟的时机。
        室内吸烟肯定不行。在法规讨论的过程中,机场、办公室都是大家讨论得很多的场所。这一次,北京所有可能开口子的地方都没开,因此,这次的法规非常严格。 
        澎湃新闻:此次“最严控烟令”在执行上和以往其他城市的有何不同?
        杨功焕:其实,大家说执行上有难度,并不是全盘否定过去地方上的法规执行不力。实际上,现在深圳也有比较好的执行机制,从去年3月1日到现在一年多,深圳罚款数量也很多,也表明深圳的执行机制运作得很好。上海的法规中虽然没有包括工作场所在内,有些欠缺,但应该说也有一定的执行力度。
        北京才开始执行,在一年后能否执行得很好,还需要证据说话。但从现在来看,北京市的安排实际上是由政府领导的,有健全的值班队伍、公民守法、信息透明、公开监督,从这四个层次保证了执法的有效性。同时,执法机制也是清晰的。
        公民可以举报、监督,但如果打电话到12320却没人接,或者12320得到信息却没有转给执行部门,又或者有劝阻吸烟义务、权力的场所负责人、经营者和服务人员却不劝阻,这就无法执行下去。
        所以,必须所有环节都在工作、运作,那么人们守法的意识就会越来越高,法规的执行就会越来越好。
        守法是个动态变化的过程。如果政府执法过程中有人抽烟没人管,慢慢地,法规的权威性、神圣性就没有了。我们很多行政法缺乏这种权威。所以,在这次控烟令执行过程中,我们看到政府在行动——如果场所经营者不劝阻吸烟就会被罚款;老百姓打电话到12320,12320会把信息告诉执行者,还可以在公共平台上公布;人们可以看到哪些场所、地方执行得不好。在这个过程里,就会逐步树立法规执行的权威。
        这是一个渐进的过程。只要在行动,就希望这个法规执行得越来越好。 
        澎湃新闻:保证执法机制有效性的四个环节,其中怎么运作?
        杨功焕:第一是执法队伍。北京市卫计委的监督部门是主要执法队伍,同时还有公安、工商、消防、城管等部门,配合广告、火灾等问题,这些部门都有执法权,但主要是北京市卫计委的监督部门对公共场所违法情况进行监管。
        其实,更主要的是,每一个部门、场所的负责人、经营者都负有监督、劝阻的义务。如果不履行这个义务,单位是要被罚款的,最高可到10000元。这是第二个环节,非常重要。因为执法人员不可能遍布任何部门和机构,主要靠机构来管理。比如在我的研究所里,有人抽烟,我们所长有义务告知机构内部,所有办公室都不能抽烟,发现抽烟者,首先从教育、批评的角度来确保不能再抽。
        第三、民众的监督。民众发现有人抽烟,可以告诉对方不能抽;如果自己不去劝阻,可以告诉场所负责人或服务人员,如果服务人员不去劝阻就违法了,民众可以把这个信息举报到12320平台。这个平台并不意味着,这里有人抽烟,就立马过来执法,但可以搜集到这个地方、餐厅有多少人举报,可以重点去检查。
        第四、监督平台。平台会把汇集到的信息定期公布,让信息透明。比如北京还有哪些地方违法,今天收到多少张举报单,有多少个举报电话,通过微信收到多少照片……现在还不知道会以怎样的方式公布,但北京市卫计委会定期公布执行情况。
        这四个环节做得都不错的话,就会形成一个良性循环,有助于大家守法。虽然,现在不可能一实施条例,就马上没人抽烟了,但关键取决于政府在行动,整个社会在行动,这会使守法率越来越高,执行越来越好。 
        澎湃新闻:送烟酒在中国是一种重要的社交手段,这会否阻碍控烟令执行?
        杨功焕:在十年、二十年前,这种传统还很浓郁,打招呼时,送一支烟就好说话了。但这几年已经改变了很多。整个社会的宣传,包括无烟婚礼、无烟两会等活动,也在改变大家的意识。
        但更重要的是,大家知道了烟草对健康的危害很大。其实在这一点上,我们还做得还不够。因为,很多国家在烟草对健康危害的宣传上,会把可怕的图片放在烟盒包装上。而中国的烟盒仍很漂亮,无法引起大家对吸烟危害的恐惧。
        我觉得,中国的控烟实际上是有很多措施相互支持、补充的。目前,比较突出的一个问题,就是如何改变烟盒包装。把包装改变了,可能有更多人意识到吸烟是个不可取的行为,不仅在公共场所、办公场所不要抽烟,最好在自己家也不要抽,最好戒烟。这才是我们希望看到的。
        澎湃新闻:对比其他国家的控烟、禁烟管理,我国与他们有何差距?
        杨功焕:应该说,中国进步很大。但如果横向比较,中国还有很长的路要走。
        比如,在控烟关键的措施——烟草加税加价上,全世界平均烟税基本达到了价格的65%,世界卫生组织推荐的烟税是价格的70%,而我们5月加价后,也只到55%左右;在广告上,这一次修改的广告法还比较先进,基本做到了全面机制,但还没有把赞助、促销包含进去,在其他法规中有待进一步完善。而且,我们的烟盒可能是最不恐怖的。
        尽管北京这次在公共场所禁止吸烟上确实是“史上最严”,但是,要知道,即使是俄罗斯、印度、巴西这些人口大国、吸烟大国,也已经(对控烟)全国立法了。我们的全国立法法规还在进行中。
        简单这么对比可以看到,中国确实进步很大,但为什么其他国家要用这么严的法规推动控烟呢?就是因为,所有人都意识到烟草带来的危害很大。我们现在的相关疾病也呈井喷式出现,这对医改、医疗费用逐渐上升、整个社会家庭劳动力的损失都非常大。所以,控烟实际上是非常符合成本效益的措施,为什么不做呢?我觉得,中国还需要进一步强化烟草控制措施。 
        澎湃新闻:我国关于控烟的立法已在进行中?
        杨功焕:公共场所禁止吸烟的法规还在进行中,不是所有的。今年4月的广告法修改,从烟草法规的管理上来看,还是做得不错的。 
        澎湃新闻:对于国家烟草专卖局的职能,很多人提出质疑,一方面它肩负立法和敦促禁烟工作的重任,另一方面却又要承担增加生产销售、促进烟草产业发展的职责。这是否矛盾,怎么能很好地履行职责?
        杨功焕:我认为,国家烟草专卖局实际上是想卖烟,它在控烟履约领导小组里负责控烟这部分工作,事实上是会有阻碍的。
        比如,我们的烟盒包装是世界上最不可怕的,谁负责?就是烟草专卖局负责。2008年,它发了一个以履约之名、实际上阻碍公约执行的条规,就是境内烟盒包装管理暂行办法,现在烟盒包装就是照着这个规定来的。将近十年都不做改变,为什么?因为老百姓知道了抽烟的真正危害就不抽了。
        我觉得,烟草专卖局不应该在控烟领导小组里。
        澎湃新闻:在您看来,目前我们控烟最大的拦路虎是什么?
        杨功焕:就是国家烟草专卖局在控烟领导小组里。如果它不在小组里,履约的这些措施不由它说了算,我想,中国的控烟措施会进展得更快。不要让一个卖烟的来管控烟。
        当然,我觉得,国家领导人还是比较支持控烟的。但在各级政府里,不少官员认为,在烟草经济和烟草控制之间,往往还是一个需要平衡的问题。可是,如何把控烟放到更重要的位置,以人民健康为主要目标,才应是我们社会发展的目标。如果没有了健康,发展经济的目的是什么呢?       

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