面向未来30年的上海|朱金海：上海发展战略演变35年

        在整个1980年代，上海从理论界到政府部门，从大专院校到科研机构，乃至从中央领导部门到上海的每个企事业单位都在谈论着上海的改革开放与发展思路。上海对自身前途的研讨和论证，热烈、认真，在不同的时间具有不同的特点，领域逐步扩展，内容不断深入。

战略研讨拉开序幕

        中共十一届三中全会以后，经济特区和沿海城市的开放，全国经济体制的逐步转轨，上海城市内部的各种矛盾日益激化，上海工业的发展显得越来越困难。这迫使上海对自身经济发展思路重新作出选择。

        1978年，上海拉开了经济发展战略讨论的序幕，主要组织者是上海市经济委员会，战略讨论的核心是上海工业的改造与振兴，时间持续3年多。市经委组织了一大批大专院校的教师、社科院的科研人员以及政府部门的干部，深入基层进入广泛的调查研究。调查的行业主要是手表、自行车、缝纫机等老三大件，以及纺织、机械等工业部门。

        调查所得出的结论是，上海工业设备陈旧、厂房简陋，“老牛已难以拉破车”。根据当时对轻工系统8.8万台设备的调查，其中属于上世纪三十四十年代水平的设备占40%，五十年代的占50%，六七十年代的仅占10%，在纺织系统的毛纺染整设备中，43%是1949年以前安装的；在全市工作母机中：用于粗加工的机床、刨床仍占大多数。与此相应，上海工业企业的厂房也拥挤不堪，上海手表厂是典型，这个当时上海的盈利大户，工厂内的过道、走廊及车间内都搭满了阁楼，全厂所搭阁楼近300个。很明显，落后的、低效率的技术设备和技术结构，已很难制造出高精尖的产品。上海工业的优势已在逐步衰退，与外地产品的差距日益缩小，而与国际水平的差距却不断扩大，上海相当部分产品不仅“外挤”能力不足，而且已受到外省市大量引进国外先进设备和灵活的经营机制的双重威胁。

        分析起来，主要原因有两个方面：一是中央对上海所采取的实际上是“竭泽而渔”的政策，投入少，产出多。从1952年到1978年，上海实际上缴中央的财政收入（已扣除国家批准的上海地方财政收支）总额达2000亿元以上，而同期对上海建设总的投入仅200亿元左右，因此大量老设备得不到改造，先进设备难以应用。二是技术进步缓慢。上海大专院校和科研机构集中，人才荟萃，科研成果丰硕，但大量科研成果只是“橱窗里的蛋糕”，难以转化为现实生产力。据计算，在1963年至1982年的20年内，技术进步因素在上海经济增长中的作用只有10%，在1970年至1980年的10年中，技术进步因素的作用仅13%。两个时期的计算都表明，在相当长的时期里，上海与经济发达国家的技术进步率差距极大（美国1950年至1962年为41%，联邦德国为62%，日本1955年至1968年为60%）。

        为此，有关学者认为，上海必须借鉴日本“技术救国”的经验，树立“技术救市”的观念。他们建议：第一，要求中央增加上海的财政留成，增强上海的自我改造和自我发展能力；第二，大幅度增加上海工业的资金投入，大规模进行工业设备的技术改造和技术更新；第三，增加企业的新产品开发费用和中试费用，使科研成果能尽快转化为现实生产力，加快产品升级换代步子；第四，扩大引进国外先进技术，并集中各方面力量进行消化、吸收和创新；第五，以名优产品为龙头，强化工业组织，集中技术改造和技术创新；等等。

战略研讨进入高潮

        1981年，上海社科院部门经济研究所副所长陈敏之，向中国社科院申请了《上海经济发展战略研究》的课题，全所科研人员投入了此项研究。该课题的研究引起了上海市政府以至中央的高度重视，因此在展开该课题研究的同时，举办了由上海社科院发起，由市计委、经委和市委研究室等单位联合组织的“上海经济双周座谈会”，把上海经济发展战略的研究推向了新的高潮。

        在这一阶段的研究工作中，研究的内容已从单纯的工业技术改造讨论推向经济结构问题的研究，把经济结构调整提到了上海经济发展战略的方向性高度。其中较具代表性的研究报告是以姚锡棠为首的4位学者撰写的《新技术革命与上海经济结构调整》预测论证报告，引起了政府部门和学术界的强烈反响。

        报告在引用大量资料的基础上指出：“只有走新的路子，按照新技术革命的要求调整自身的产业结构，从根本上摆脱目前发展中过分依赖物质资源的困难局面，才能真正发挥上海在知识水平、经营管理水平和社会文化水平方面比较高的优势，才能在全国四化建设中发挥先锋作用和基地作用，在世界经济之林处于强有力的地位”。报告还指出：“在调整工业内部结构的同时，上海要加速交通运输、邮电通信、建筑、商业和其他服务业的发展，使全市五大产业更趋协调”。

        此后，围绕这一报告又展开了大量的研究。

        首先，传统工业怎么转。根据当时国内的消费水平，传统工业产品尚有极大的市场，而且上海财政收入还主要依赖传统工业支撑，如果上海放弃传统工业的生产，一方面会影响国内市场的商品供应，另一方面更会严重影响上海的财政收入。为此，许多学者提出了“内联外挤”的战略构想，一方面，上海应当逐步将传统工业转移到长江三角洲地区以至长江流域去，把周边地区作为上海产品的生产基地，同时，上海还必须与内地（特别是原材料产地）加强联合，充分利用当地的原材料就地进行初级产品加工，另一方面，应利用国际传统产品的广阔市场，提高产品质量、产品档次，改观产品包装，联合周边地区，扩大和增强传统产品的出口创汇能力。

        其次，新兴工业怎么上。这里除了以往提出的要加强新兴工业的研究开发，以及加快引进国外先进技术和设备以外，不少学者强烈提出，上海新兴工业的发展，必须学习“四小龙”的成功经验，走“进口替代”的路子，即对大量从国外进口的、国内市场需求旺盛的产品，比如家用电器、小轿车、航空设备、微电子产品等等。从进口产品改为进口生产设备和生产技术，逐步形成自己的生产能力。必须大力引进外资、外技，带动和促进新兴工业的发展。一些学者还提出，上海新兴工业的发展必须以国际市场为目标，占领第三世界国家的市场。为此必须达到产业化、规模化的要求。

        围绕结构调整问题，广大学者还提出了一系列政策建议，概括地说，这些政策主要有：第一，扶植新兴工业发展和促进应用新兴技术的经济政策，包括折旧政策、贷款政策和减免税政策等等，如大幅度提高新兴工业的折旧率，对新兴工业和应用新技术的企业实行优惠的贷款政策和税收政策；第二，限制传统工业的发展，不仅要严格限制新的传统工业企业的建设，而且要采取必要的措施，如高额的能源税、高额的“三废”罚款等等，迫使已有的高能耗、高物耗、低效益的传统工业企业，从上海转移出去；第三，经济管理体制的改革必须与经济结构的调整同步进行，这里包括国营企业、外贸体制、财政体制、商业流通体制等方面的改革；第四，要千方百计培养各种专业人才，要充分发挥上海大专院校和科研机构集中的优势，要对科研成果和成果应用卓著的科研人员实行重奖，培养和造就一批能在新兴技术发展中作突出贡献的独创之才。

各地专家献计上海

        1984年9月中央委派出了由宋平和马洪等领导率领的上海经济发展调查组，进行了为期半个月的调查研究。在此基础上，邀集了中央以及全国各地的专家学者，召开了近百人参加的“上海经济发展战略战役研讨会”。前来参加会议的北京专家有宋平、马洪、许涤新、薛暮桥、徐雪寒、李宝恒等，外省市专家主要有安徽的杨纪柯、辽宁的王光中、四川的顾宗枨、浙江的张奇等；本市各委办的主要负责同志和一大批专家学者都参加了会议。会议由时任上海市市长的汪道涵主持，与会者踊跃发言，为上海经济发展献计献策。

        这次研讨会以后，上海市人民政府向国务院提交了《关于上海经济发展战略汇报提纲》，1985年2月8日，国务院批转了这一报告。《国务院批转关于上海经济发展战略汇报提纲的通知》明确指出： “在新的历史条件下上海的发展要走改造、振兴路子，充分发挥中心城市多功能的作用，使上海成为全国四个现代化建设的开路先锋，力争在本世纪末把上海建设成为开放型、多功能、产业结构合理、科学技术先进、具有高度文明的社会主义现代化城市”。“上海走活第三产业这着棋，更能重新焕发青春和活力，更好地发挥经济中心的作用，运用综合功能为全国经济建设服务”。“今后考核上海的经济工作，要把对全国四个现代化建设的贡献作为评定上海工作的主要标准，因此应把上海‘国民生产总值’作为首要指标”。 上海“还应成为利用外资、引进外技的主要门户，以及消化吸收后向内地转移先进技术和管理方法的桥梁；成为全国的商品集散地和最重要的外贸口岸，成为全国最重要的金融市场和经济技术信息中心；成为面向全国培训技术人员、经营管理人员、高级技工的培训中心”。

        《汇报提纲》为上海的改革、开放和经济发展奠定了基调，为上海指明了方向。

战略研讨重新反思

        由于体制和观念的严重束缚，《汇报提纲》的实施并不令人满意。为了进一步扭转上海经济发展的被动局面，促进上海的起飞，带动长江流域乃至全国经济的稳定与持续发展，1990年4月党中央、国务院作出了开发开放浦东新区的重大战略决策。它成了上海发展史上的又一里程碑。

        开发开放浦东构想由来已久。上海理论界的研究始于1983年，早在1985年国务院批转的《汇报提纲》中已提到了浦东的开发开放问题。《汇报提纲》指出：“要创造条件开发浦东，筹划新市区的建设。今后新建工业企业都要放到新区，并将老市区的一部分老企业逐步易地到新区去进行技术改造”。同年，国务院在批复《上海城市总体规划方案》时又一次指出：“当前特别要注意有计划地建设和改造浦东地区”，“使浦东成为现代化的新区”。为了落实国务院的两次批示，促进浦东新区的开发开放，1987年7月，上海市人民政府专门成立了由副市长任组长的浦东开发联合咨询小组，陈国栋、胡立教、汪道涵等担任高级顾问，林同炎等一批海外知名学者被聘为海外顾问。

        1988年5月，市政府召开“浦东新区开发开放国际研讨会”，当时任市委书记的江泽民、市长朱镕基和市政府顾问汪道涵，与来自国内外的140多位专家学者共商开发浦东大计。在研讨会上江泽民从总结历史经验的高度，阐明了开发开放浦东新区的必要性：“上海是世界闻名的大都市，在上世纪二十年代就已成为亚洲最大的国际贸易中心和金融中心。解放三十多年来，我们重视了经济的发展，特别是工业的发展，但由于种种原因，来不及相应地进行城市改造和建设，以致削弱了经济中心的功能和对内对外的枢纽功能”。江泽民强调：“上海作为全国最大、位置最重要的一个开放城市，应该更进一步改革、开放，开发浦东，加快向外向型经济发展，建设国际化、枢纽化、现代化的世界一流新市区，是完全符合党的十三大精神的，我们一定要把这件事办好”。

        此后，上海加速了浦东开发的前期研究工作。市政府成立了由两位副市长担任组长的浦东新区开发领导小组，统一领导浦东开发的研究工作。1989年4月至8月，市长朱镕基和副市长黄菊、倪天增多次在浦东召开现场会，进行实地考察。同年10月朱镕基在会见出席上海市市长国际企业家咨询预备会议代表时表示：要加快开发浦东，希望开发浦东在建设新上海中起战略性作用，欢迎外商前往浦东投资。

        在邓小平和中央其他领导人的支持下，上海市委、市政府于1990年2月26日，正式向党中央、国务院提出《关于开发浦东的请示报告》。李鹏总理对开发浦东十分重视，立即请国务院有关部门进行研究。随后，国务院副总理姚依林受中央委托，来上海帮助上海制定开发浦东大政方针。4月15日至18日，国务院总理李鹏向国内外正式宣布了党中央、国务院关于开发浦东的战略决策。

        与此同时，上海理论界和政府工作部门对近10年来上海制定的经济发展战略及实践过程进行了深刻反思。其中最具有代表性的研究成果，是由当时任市计划委员会计划经济研究所所长的蔡来兴率领上海优秀中青年科研骨干提交的《90年代上海经济发展大思路》。该报告明确提出了1990年代上海经济发展的三大战略思路：

        一是“贸易兴市，发展现代化大贸易，重建上海经济中心的功能，是上海1990年代开发浦东、重振上海新战略轴线”。

        二是“调整中心城市功能，增设二级市，充实城镇体系，强化城市网络，加速建设世界级大上海都市圈，为上海未来城市发展勾画新的蓝图”。

        三是“‘东西联动、内外循环’，逐步形成与国内外市场相衔接的新的运行机制，是上海建立充满生机活力的国际性城市的关键”。

        报告还提出了1990年代实现上海经济新发展的六大动作： “以浦东开发为契机，在城市基础设施建设方面实行‘大推进’策略，以此启动和培育市场，创造1990年代上海经济发展的空间环境”。“依靠本市科技优势和引进技术并举，以高级进口替代、中级出口导向和发展国内消费先导产业为三大产业取向，大力调整工业结构”。“以现有资产存量为基础，通过深化金融改革，积极培育金融市场，多渠道筹集资金”。 “以住房、副食品和社会保障改革为契机，以‘合资嫁接’、推行股份经济、浦东政策延伸为手段，推进全民大中型企业内部改革，逐步形成微观内在激励和约束机制”。“积极探索企业组织创新，率先组建一批具有雄厚实力、多元化经营的综合商社、连锁企业和跨国公司，全面提升上海企业的国际竞争力”。“重视教育，加快人才培养，大量吸引各类优秀人才，以适应振兴上海，开发浦东的需要”。

        这一研究报告事实上成为1990年代初上海经济发展的总纲。

确立国际经济中心城市目标

        时间推移到了1990年代初，随着改革开放的深入发展，中国综合经济实力明显增强，改革开放的中心向更广阔的长江流域推进，沿海、沿江、沿边、沿路全方位开放格局已经形成，整个经济体制正在加速向社会主义市场经济体制转变。同时，浦东新区的开发开放已取得实质性进展，在浦东新区的有力带动下，1992年、1993年上海经济增长率连续两年达到14.5%以上。党中央、国务院根据世界正朝着多极化方向发展的新国际形势和中国1990年代改革开放的总体战略部署，作出了“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃”的重大战略决策。这不仅明确了上海在全国改革开放和经济建设中的地位与作用，而且明确了上海在世界经济发展中应有的地位与作用，指明了上海迈向21世纪的战略目标。 上海战略地位的变化要求人们站在新的高度，重新审视和继续探索新的发展思路。为此，从1993年9月开始，在中共上海市委书记黄菊的倡导下，开展了一项关于上海未来15年发展的重大战略研究——迈向21世纪的上海》（1996年~2010年上海经济社会发展战略）。在以徐匡迪市长为组长、蔡来兴副秘书长为副组长的课题研究领导小组的直接领导下，全市600多名专家、学者和实际工作部门的同志投入了研究工作，并聘请了中央有关部委领导和国内著名专家、学者担任课题顾问，进行具体指导。

        该课题根据时代的特征、中国的特色和上海的特点，在更大的范围内、更高的起点上重新认识上海，把握上海未来的发展方向。课题研究为时一年多，先后召开了3次大型国内、国际研讨会，最后形成了课题总报告、分报告和专题研究报告等组成的近百万字的研究成果。

        报告首先从全面分析世界经济趋势入手，提出了上海所面临的历史性机遇，报告指出：“世界经济增长重心正在向亚太地区转移，这是工业革命以来中国面临的最大发展机遇，为中国经济的加快发展提供十分有利的条件。中国正成为亚太地区经济增长最快、经济动力最强、经济潜能最大、经济发展最具活力的地区之一，成为世界经济发展中新的增长点。”“国际经济领域中的竞争越来越集中表现为国际经济中心城市之间的竞争。在中国创建若干个国际经济中心城市，关系到中国经济未来的发展，关系到中国的持久繁荣，关系到中国经济在整个世界经济中的地位。上海完全有可能崛起成为又一个国际经济中心城市。”

        报告明确提出了上海形成国际经济中心城市的战略目标，“到2010年上海基本建成国际经济、金融、贸易中心之一，初步确立国际经济中心城市的地位。此后再用10年或更长一段时间，建成国际经济、金融、贸易中心之一，并跻身于世界级的国际经济中心城市并列”。

        报告指出，上海形成国际经济中心城市应具有五大方面的功能：“1.集散功能，即在国内外经济中有效地实现商品和要素的集聚和扩散，成为国内外资金、商品、技术、人才和信息‘五流’流动的中心。2.生产功能，即（1）技术创新和产品开发功能；（2）高附加值、高技术含量、高出品率产品制造功能。3.管理功能，即（1）投资决策和产业配置管理；（2）生产组织管理。4.服务功能，即（1）交通运输服务；（2）通信信息服务；（3）中介咨询服务；（4）会务展示服务；（5）娱乐休闲服务。5.创新功能，即（1）观念创新；（2）制度创新；（3）机制创新。”

        为形成上海国际经济中心城市，报告提出了四大战略思路：“1.极化、扩散与创新相结合的转移战略；2.沿海、沿江共同发展的推进战略；3.对内对外全方位开放的接轨战略；4.高起点、跳跃式发展的跨越战略。”

        报告还为加速推进上海国际经济中心城市的形成，提出了近期实施的六大重大对策：“1.加速培育服务全国、面向世界的城市功能；2.支持和促进长江流域经济共同繁荣；3.加快城市空间布局和产业结构调整；4.围绕建立现代企业制度，率先建立社会主义市场经济运行机制；5.拓展资金筹集新路子；6.加强人力资源投资和开发”。

        近20年来，上海理论界和政府工作部门在上海市委、市政府的领导下，按照党中央改革开放的总方针以及上海的市情，对上海经济发展战略进行了扎扎实实的研究，使上海的发展思路逐步清晰、逐步深化、逐步提高。

        （作者系浦东改革与发展研究院院长）