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打虎记

涨知识 | “双规”、“两规”、“两指”有何不同

澎湃新闻记者 蒋曦

2014-10-21 18:11  来源:澎湃新闻

随着反腐的推进,“双规”等词语也被大众所熟悉。
       
        某某官员被“双规”的消息,在媒体上已不鲜见。

        自十八大之后反腐风暴袭来,“双规”更是成为舆论热词。百度搜索中与之有关的网页超过13,900,000个。
        那么,这个令腐败分子闻风丧胆的“双规”究竟是什么?“双规”与我们偶尔听到的“两规”、“两指”又有什么区别呢?
        “两规”其实是“双规”的规范说法。
        关于“两规”的起源,一直主张“制度反腐”的著名学者李永忠此前接受《南风窗》杂志采访时介绍:上个世纪80年代末90年代初,为了避免查处严重腐败案件方式上的局限,在反腐斗争形势严重的特殊时期,作为一种纪检监察机关查办案件所亟需的特殊组织措施和调查手段——“两规”、“两指”应运而生。
        监察部门的“两规”最早见于1990年12月9日国务院颁发的《中华人民共和国行政监察条例》(1997年5月9日废止)。该条例第二十一条第五项明确规定:监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。
        纪检机关实施的“两规”,则来源于1994年3月25日颁布的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》。其第二十八条第三项规定,“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”(即“两规”)。从此,“两规”的使用有了内部依据,并成为突破要案行之有效的重要手段。
        1997年5月9日,《行政监察条例》被废止。同日经全国人大常委会通过的《行政监察法》第二十条第三项规定:监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明,但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”(即“两指”)。
        细微的变化在于,原《行政监察条例》中的“两规”被《行政监察法》中“两指”所代替。同时,《行政监察法》在“两指”中又增加了“但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”这一句话。
        在李永忠看来,这一变化突出体现了保障人权。
        1993年,中央纪委与监察部合署办公,因而在实践中,一般很难区分“两规”和“两指”措施。在以往查处的腐败案件中,涉腐官员往往是在“两规”期间交代出违纪违法的犯罪事实。“两规”、“两指”措施虽不能从根本上完全解决腐败问题,但作为突破大案要案行之有效的重要手段,有其特殊意义。
        总结来说,“两规”一般是以纪委的名义,它是一种党内调查手段,适用对象是中国共产党党员;“两指”则是以监察机关的名义,是一种行政调查手段,适用于所有违反行政纪律嫌疑的人员(不论党员还是非党员),不过在实践和媒体报道中,一般只对非党员进行“两指”,党员一般都适用“两规”。
        “两规”并非正式司法程序的一部分,而是一个先于司法程序的党内措施。
        一名浙江省纪委工作人员向澎湃新闻解释:启动“两规”措施,需要经过承办案件的县以上纪委常委会讨论。一般纪委常委会在决定对线索材料初核之时,就可采用该措施。
        中国政法大学副校长马怀德在接受《新京报》采访时也指出,“两规”推行20余年来,对于腐败案件调查取得突破、破除地方保护主义,起到了积极作用。
        由于反腐斗争的错综复杂和形势的不断变化,“两规”、“两指”也暴露了一定的局限性。
        李永忠在接受《南风窗》采访时分析,“两规”、“两指”措施的局限性主要体现在两个方面,一是这种手段与纪检监察机关,特别是与党章赋予纪委的职责、任务以及纪委作为党内监督的政治地位不相符;二是这种手段的缺乏强制力与被调查对象已严重违法乱纪所应当承担的法律后果不相符。
        李永忠认为,随着依法治国的推进,纪检监察机关也将从以办案为主逐步转到以监督为主,从而切实担负起《党章》赋予的监督职责。
        实践中,“两规”制度也在不断改进和完善。
        1998年6月,中央纪委监察部发布《关于纪检监察机关依法采用“两指”“两规”措施若干问题的通知》,其中就指出各级纪检监察机关采用“两指”、“两规”措施存在一些不容忽视的问题。
        2012年,中央纪委印发的《中央纪委关于使用“两规”措施的规定》,对“两规”措施在适用对象、使用条件、审批程序、通报和备案、使用期限和安全保障等问题进一步规范。
        北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安近日在接受媒体采访时指出,法治反腐首先要加强立法,这包括国家层面和党内层面。
        中国人民大学教授毛昭晖在接受媒体采访时称,去年,江西省委原秘书长赵智勇、昆明原市委书记张田欣两位落马高官未被治罪,而是受到降级惩戒,这显示中央严守党纪与国法的界限,法治反腐、制度反腐的治理思路,也是十八大以来纪检监察部门一直努力的方向。
        此外,毛昭辉还透露,最高检近来邀请多位专家座谈,酝酿对党内“两规”制度启动重大改进和完善,即纪委一旦发现监督官员的行为已触及刑律后,将第一时间移交检察机关侦查,纪委本身不再具体主导协调办案工作。
        毛昭晖认为,此举将推动作为反腐利器的“两规”措施纳入法治轨道,同时促进纪检监察机关从以办案为主逐步转到以监督为主,以保证司法的独立性和办案的客观公正性,真正实现依靠制度和法治开展反腐败斗争。
        马怀德受访时则认为,纪检监察机关和检察机关合并“同类项”,双方进一步完善对接程序,有利于整合资源,避免“双规”对象泛化等问题。
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