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市政厅

城市案例|台北是怎么保护历史街区的

澎湃新闻记者 王昀

2014-09-15 22:11  来源:澎湃新闻

 
迪化老街。

        在寸土寸金的大城市里,文保建筑不能再减少,而城市更新(俗称旧城改造)的命题越来越重要。更多城市从以空间扩张为主的“增量规划”进入以建成区优化调整为主的“存量规划”。作为亚洲比较成熟的都市,台北在这方面有很多宝贵经验。即使海峡两岸的具体环境有差异,相关机制设计的思路,也足以为我们带来启示。
        澎湃新闻记者于9月10日采访了台北的城市规划师魏孝宇先生。他在台北等地有着多年建筑设计、都市更新的实践经验,目前是一家规划公司的总经理。他分享了自己的切身观察与体会。从中,我们不仅能看出城市风貌是如何保存下来的,还可以得到关于社会管理创新的一些启示。
迪化新街。

容积移转的机制
澎湃新闻:台北进行历史街区保护,采取了怎样的措施?
魏孝宇:在文化建筑保护方面,台湾地区有清楚的法规,会在特定街区划设历史街区特定专用区。这里主要牵涉两个议题。一是历史街区保护,要怎样保护,之后又该如何利用;二是历史街区建筑物的所有者权益如何保障。
        以迪化街为例。在台北发展历史上,迪化街是很重要的一条街道。它是老台北的商业大街,南北货齐聚,也是台湾目前几个主要企业的发迹地。大概在1970年代末,有学者眼见在迪化街开始有地主改建房屋,建筑系也有学生将此议题作为毕业设计题目。该议题逐渐受到文化界关注。经过大家广泛关注奔走,台北市政府在2000年左右制定了《大稻埕历史风貌特定专用区》法规。
        既是老城,就面临更新改建的议题。相关法规规定,大稻埕整个区域,分为历史街区,以及其他特定专用区。屋主对历史街区内的历史建筑物进行修护,相关部门会对其以原基地可建筑容积“容积移转”的方式进行补助,以保障原所有权人的财产权益。否则,无法加盖楼面,对所有权人是不太公平的。
        具体的“容积移转”方式,是对应容积率,将原来本应属于这片基地的楼地板面积,移转到台北市内的其他建筑基地上。比如说,我在迪化街历史街区拥有一栋旧建筑,所处的土地是100平方米,而法定容积率是400%,则扣除现在迪化街这栋旧建筑的容积部分,我可以将剩下的容积卖给开发商,在台北市的其他房屋基地上建筑对应的容积。在台湾,每笔土地会有一个“公告现值”,容积移转部分的确定,是通过公告现值之间的转换完成。而该容积的价格则由市场机制决定。
 迪化街大稻埕。

       在迪化街所在的大稻埕特定区中,有散布的历史建筑,也适用历史街区的容积移转规定。历史性建筑有各种法源加以指定,需要先由专家学者委员会来鉴定该建筑的古迹等级,或是否为历史建筑。如果符合古迹等级条件,相关部门将会编列预算,进行修护。主人对建筑有维护的义务,破坏则是违法的行为,会受罚。各级文化部门,有古迹维护的责任。
        在乡村,会有放弃维护旧屋的房主。但目前在台北,因为所有权人可以得到容积移转的利益,情况已经得到改善。这是因为,地主想从旧历史建筑基地上送出容积,就要提出这一旧建筑的维护计划,获得政府组成的委员会审查通过后,才能把容积送出。所以,获得利益的所有权人,必须首先将该历史建筑修护好。没有完成该历史建筑修护者,将被撤销容积移转许可。
        这样一来,通过容积移转的措施,所有权人一方面条件获得改善,其维护旧屋的内在动力增强,另一方面,所有权人也受到了外在的硬性约束,也就是说,要获得利益,必须保证修缮旧屋。另外,所有权人也可以将土地和建筑物捐赠给市政府,同时将原有容积移转他处。
澎湃新闻:历史街区的再利用,商业化是否为最合适的路径?
魏孝宇:以迪化街为例,除了原有南北杂货与中药材商号及布匹商号外,主要新移入的商业业态,以文创工作室为主。周边还有文创商品的展售,以及很多特色咖啡店。假日里,这里有许多导览活动,以及文创市集。这些产业之所以进驻,主要因为建筑空间的特性以及整个历史街区的氛围,也与媒体传播有关。对这里有兴趣的,无论游客还是创业者,都是对文化历史感兴趣的朋友。
        就目前发展条件看,我认为历史街区的保存,不应是死的建筑保护,而应是一种持续的生活,让人文在其间得到发展。历史街区之所以有价值,主要是其间孕育了某一地区的发展,化为这个地区人们的共同记忆。这样的空间记忆是一部分,最重要的,还是其间人文活动的延续或创造新生命。当然,在历史街区内都会有几栋大宅,本身在建筑艺术上就具备保存价值。
        历史街区是否商业化,端看该历史街区在这个时空下宜发展为何种功能。不一定是商业化,也可多半维持原有的居住功能。当然,因为观光旅游的带动,出现商业化的使用,可能是自然发展的结果。但利用中的历史街区保存,始终是我所认为的比较好的方式。
对“代为拆除”的限制
澎湃新闻:在城市更新方面,台北是否发生过一些与大陆相似的矛盾?
魏孝宇:2012年,发生过一次“文林苑事件”,是台北当局在都市更新(编者注:即城市更新)中,强行拆除,结果引发冲突。
        实际上,在台北,都市更新主要由民间发起。和大陆多采取的动迁方式不同,台北是就地安置。一般而言,开发商要在一个地区发起更新,首先要召开说明会,向所有住户说明,自己发起的更新范围是哪里,将来改建后预计将是多大、几层楼的建筑物。最重要的是,开发商需给出更新条件,即所有住户在改建后,会分配到多大的改建后房屋。也就是说,所有住户都就地安置在改建后的房屋中。
        从更新发起到实施,一共分为四个阶段。从划定更新单元,到更新概要计划、更新事业计划,再到最后的权利变换计划。这样划分主要是因为,整合所有住户的意愿,一般需要很长时间,每个阶段会设有不同的同意比例规定,有助于更新整合住户同意。城市更新的法规中,有所谓“政府代为拆除”的规定。“文林苑事件”之所以发生,正因当局依据此法规进行拆除,遭到居民对抗。
        目前这条法规仍存在,只是大法官认为有“违宪”之虞。所以,当前都市更新审议委员会在审查时,会要求在最后的“权利变换”阶段达到100%同意,即,必须取得全部居民同意,开发商才能进行更新,而不采取“政府代为拆除”的手段。因为,开发商在改建过程中,会分到一大笔改建后的房屋。如果让政府代为拆除,令更新案得以实施,会让开发商获得利益。以反对“代为拆除”者的立场看,这就让“代为拆除”失去了维护公共利益的正当性。不过,在都市更新条例中,并无“必须100%同意”的规定,这是审查中的内部规定。
澎湃新闻:这带来了怎样的影响?
魏孝宇:现在有了所谓“代理实施”的方式。也就是说,开发商是一个专业的投入者,带着技术和资金,与所有权人合作。但开发商不参与分配更新后的房屋,仅收取服务费用。这样的方式,比较符合溢价归公的正当性原则。
        早些年,土地取得较为容易。当时台北仍有一些空地,也有一些公有土地释出,都市更新案数量还少。所以,当时有关都市更新的办法,并未被一般民众注意到,也未被媒体报道。民众只是知道房屋改建就是原有的法定容积,而不完全知道都市更新奖励容积的申请,对开发商提出的改建条件,也多半比较满意。
        现在,私有土地多已开发,而公有土地因政策禁止出售,也无法取得。开发商要取得土地材料,唯有通过都市更新,整合已达改建年限的房屋。当下在台北,开发商获得暴利的机会微乎其微。从购地开发转向整合开发,要投入更多时间、专业、人力和资源。
        因此,很多传统的开发商都转往台湾地区中南部发展,也意外造成中南部地区的开发荣景。
        这样一来,大范围更新的项目,变得很少。这也间接形成了城市的特色。当然,其中也有协调整体风貌、公共空间的措施。这些措施可分为两部分。第一部分,是在办理城市更新时,会有所谓奖励容积。政府将都市设计准则一类内容,融入了申请奖励的办法中。比如,鼓励沿着街面向后退缩,让出人行道,让出的人行道可以取得相应的奖励容积,再规定人行道应如何设计,等等。第二部分,除了都市更新审议委员会会审查更新案,还另设有都市设计审议委员会,对建筑方案进行审查。比如协调性部分,如颜色、材料等。这两个委员会共有三四十位政府代表及专家委员。因二者联动相关,所以两个委员会是联席审查。
更新的社会基础
澎湃新闻:怎样看大陆的都市更新?
魏孝宇:其实,对都市更新,城市应该依据各自情况,采取不同处理方式。在市区的棚户区,或许可以进行征地拆迁,但在乡村,一些聚落恰是区域的特色,或是可发展为特色。
        大陆的城市更新差异极大。与台北相比,上海的更新难度差不多。土地价格十分昂贵,拆迁问题不好协调。当下,城市更新需要确立一些机制,尤其是在市区。比如,能否以政府和民间合作的方式进行,或者在旧城改造之中设计取得奖励容积的机制。
        旧建筑再利用、整建维护、改建更新等方法,在上海这样具备丰富历史、诸多发展轨迹的大城市,更应被统合运用。我们必须留存城市记忆,但在维护原住户权益的前提之下,才能顺利推动城市更新与都市再生。
        以叶金涂古宅改建项目为例,该大楼原址上有一栋老商号,但也有些残败。当初所有权人提出需要改建,但经过市政府及专家学者要求,将该历史建筑的立面以及台湾或东南亚建筑特有的骑楼部分保存,新建筑的结构与原旧建筑的结构补强后连为一体。
        也就是说,不只是采用全部打掉重建这样的方式,都市才能在发展延续之下,获得再生,而非再造一座新城。
叶金涂古宅改建项目。
配置古典爱奥尼克柱式,以水泥仿照原貌的超大托架。
三楼顶的立面。
仿原貌的矩形水泥托座。

澎湃新闻:作为都市更新的参与者,您的感受和思考是什么?
 魏孝宇我们在台北做了一些特殊项目。包括海砂屋(编者注:指使用不合格海砂所建造的建筑结构)因灾害受损的建筑物的更新、不同使用类别土地合并在一起的更新,还有代理实施的更新案,等等。要实施这些项目,往往要经过很多法规释疑、财务模式创新,甚至要与公部门进行很繁琐的协调。
        我们的感受是,首先,实施者与民众及政府间的信任关系非常重要,这是一切协商的基础;再者,必须有一个正当性的审议机制,这是对疑义形成共识、为创新解决方案带来正当性的一个基础。
        都市更新与从白地而起进行建筑不同。因为要解决复杂的城市结构和关系,才需要都市更新的城市发展策略。因此,许多解决方案必须有创新。因为,都市更新中可能涉及多种法规,这些法规过去并未被摆在一起检讨过,从中就会产生很多开创性的解决方案。这些方案需要通过审议机制、经过审议委员会进行公平公正的审议,获得合法性与正当性。这里隐含着改造城市既存环境所涉及的最重要的内容,即社会信任关系。
        当初,我们做的新竹都市更新案,涉及城市规划变更,土地由机关用地变更为商业区。而我们提出与邻地进行都市更新案时,是在城市规划变更执行完成之前。
        在城市规划变更时,核定变更用地性质的土地所有权人必须向市政府缴交一笔回馈金。围绕回馈金的缴纳,发生了一些特殊情况。法规没有进行相应的规定。我们提出了一个并无先例的解决方案,向当局相关单位说明,并经过多次协调会议,终于获得大家支持,让这个案子得到顺利推动。如果没有审议机制,这案子就无法完成。
        主要是,我们并未从中获得更多利益,解决方案也无损原本城市规划变更的意旨。最重要的是,这一更新成果,对老旧社区起到示范作用,对各方皆有利。我们也召开公开的听证会,获得了市民支持。这中间没有不合理之处。
        也就是说,方案本身需要具备方方面面的正当性,正当性会带来社会信任,而信任是创新的基础。
责任编辑:王昀澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009

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