再苦不能苦干部——“三公经费”的前世今生
【编者按】
“三公经费”是滋生腐败的源头。但是，在秦汉时期的官府还没有“三公经费”。那么它是如何产生的，历朝历代对公费是如何制定的，经过了哪些变革、发展？
完颜绍元的这套“衙门上班族职场指南”从历史典籍中找寻古代公务员的各种规章制度，是古人为官的详细记载。其中，他追溯了“三公经费”的曲折历程，澎湃新闻（www.thepaper.cn）选摘其中的片段，希望能帮大家理顺“三公经费”的前世今生。
官场辞典里的“公费”，是一个缺乏恒定含义的模糊概念，通常泛指各级官署专为公宴犒劳、公务招待、公乘（车骑船轿）运行、公出旅行等设立的财物，差似今人所谓“三公”经费，而其实是一种在为“公”使用名义下增进官员私人福利的供给制。纵向观察，“公费”经历过一个从无到有，自显归隐，再由浑沌转向公开的曲折历程。
唐代的“公厨”和“公宴”
秦汉时期，政府行政开支多从节俭。据云梦秦简所记，当时各级机关的文书用具，大都就地采集质地松柔的树木，加工成可供书写的木版，封捆公文用的绳索也是因地制宜，用草麻一类搓成。为公家办事尚且如此抠门，利在私人的“公费”设置自然无从谈起。
魏晋以后，艰苦奋斗的传统不复存在。唐代，上起中央台省，下到地方郡府，皆设“公厨”，各级官员只要去单位上班，都可以享用免费的午餐。午餐标准依品阶高低分三个等次：三品以上一个等次，四至五品一个等次，六品至九品一个等次。据《唐六典》卷四记载，中央单位六至九品这一档的午餐供应标准是“常食料五盘，每日白米二升，面一升一合，油三勺，小豆一合，酱三合，醋三合，豉、盐、葵、韮之类各有差；木橦，春二分，冬三分”。虽说和今天的“四菜一汤”相比尚有距离，但比吃干饭饮凉水却是大翻身了。“公厨”的资金来源是各单位都有一笔统称“公廨本钱”（也称“厨本”）的货币资本，再用这笔钱向信用可靠的客户放贷，以所获利息支付厨食。其实一顿午餐吃不完这笔“食利”，所以不少单位的公厨还能给官吏分发“伙食尾子”。
“公厨”之外，还有合署官佐幕属共聚一堂行酒作乐的“公宴”。早先是凡国定节假，各官署皆得举办宴会庆贺，经费以“节日食料”名义从财政特支。俟实施财政包干式的两税法后，诸道州府多能通过科配、附加、赃赎、田产、经商赢利等方式，形成两税以外的“地方财政收入”。有了这笔富足的收入，地方政府遂得普遍设置全由长吏支配、无须申报中央审计的“诸色公用钱”。从此，一切以“公”为名的钱物开销，如公廨公馆修建装潢、公车公船创置添换、公私使客过往招待、长官除替送故迎新等，皆许“名正言顺”地从“诸色公用钱”中支用（《唐会要》卷六十八）。于是“公宴”次数大大增加，规格也提高了许多，诸道甚至专门设置了“宴设司”作为大家都来吃老公的主管部门。唐人以公宴为题材的诗文很多，白居易的《郡斋旬假命宴呈座客示郡寮》，就是他从到任苏州刺史后第一次参加公宴的描写，诗云：“无轻一日醉，用犒九日勤……微此一日醉，何以乐吾身”，是说官府往往借每旬一休的日子举办宴会；“既备献酬礼，亦具水陆珍。萍醅箬溪醑，水鲙松江鳞”，此见馔肴备陈供应丰美；“侑食乐悬动，佐欢妓席陈。风流吴中客，佳丽江南人”，因知还有漂亮的小姐佐欢陪酒；“歌节点随袂，舞香遗在茵。清奏凝未阙，酡颜气已春”，如此歌舞曼妙撩人绮念的氤氲，真有点儿夜总会衙门版的气象了。
宋代的“再苦不能苦干部”
史家多谓宋代“积贫积弱”，好在再苦不能苦干部的政策导向一直很明确，清赵翼《廿二史劄记》中对此有多视角的论述。以官员占有公共资源的特权言，朝廷就为各级官署设立了名称“公使钱”的财政开支，也称“公用钱”。公使钱的主要用途是公务招待，包括以此名为的现金和各种财物馈送；再就是其他补贴、犒赏、修造、杂用等。为此，学者多有将公使钱定义为招待费、交际费乃至“特别办公费”的。
各单位的公使钱额，都有定制。元丰初年修定在京官署公使钱额，“三司、开封府岁万缗，司农寺三千五百缗，将作监三千缗，都水监二千五百缗，群牧司、军器监、都提举市易司各二千缗，兵部千五百缗，刑部除旧大理寺月支钱外，千缗，国子监七百缗”（《续资治通鉴长编》卷二百九十六）。其构成，又可分为“正赐公使钱”和“公使库钱”两部分。大抵各中央机构的公使钱都是财政全额拨给的“正赐钱”，而在各州军等地方单位的公使钱中，财政拨付的“正赐钱”只是一部分，其余多是通过举办第二第三产业，诸如酿酒造醋、置店酤卖、开设抵当、异地贸易、广收遗利等各种渠道赚取来的“公使库钱”。《水浒》第三十九回，“浔阳楼宋江吟反诗”，小说写道： 酒楼旁边竖着一根望竿，悬挂着一个青布酒旆子，上写道“浔阳江正库”。因知这个“浔阳楼”就是江州公使库办的第三产业。
对于公使钱的消费，宋代制定过不少相关的法令，如出纳必须由正官、副职联署负责；每一笔支出都要登记，无登记即以盗论；不准私自入己，也不许私自贷人；不许“巧作名色过数差破”，即过度使用乃至滥用；馈赠限于酒食等，不得买置金帛；馈送数额也有例册规定，违规馈送，送者受者都受处罚；公务车轿只许公库自行维修，以防以修置名色销破作弊，例如一辆车一年要换五六十个轮子是不允许的；若须乘船，只许乘官船，如无官船，就雇私船，不许折支现钱……
法令细密，不胜枚举，可是执行力越来越差。总体上看，两宋公使钱消费一直走在不断增长的上升线上。以扬州公使钱为例，真宗时每年不过五百贯，哲宗时五千贯喊不够用，到孝宗时更不得了，仅每年登记在账册上的馈赠就达十二万贯。分析原因，当与有禁无止公费滥用直接关联。
两宋历史上，因为违规使用公使钱而被人弹劾的事例并不少见，但当真按照制度受罚的不多。仁宗庆历时，接连有滕宗谅、张沆、尹洙等好几个地方领导因公费违规贬官，虽然他们受惩的真正原因在于得罪政敌，滥用公使钱不过是借题发挥而已。但即便如此，今人依然能够从相关记载中感受到公费监管制度的松懈，以及官场上普遍存在的对相关法令的漠视。比如滕宗谅差知泾州，以犒赏地方酋豪名义，动用公使钱达十六万贯，“其间有数万贯不明”，实际上被用“以馈遗游士故人”。此事经滕宗谅的上级郑戬（陕西四路都总管兼经略使，也驻泾州）检举，监察御史梁坚亦提起弹劾，中央派燕度来泾州调查时，老滕怕受牵连的人太多，竟一把火烧掉了公费簿册。经欧阳修、范仲淹等人纷纷上书为其辩护，仅降一级官阶，调知虢州。但御史中丞王拱辰论奏不已，才又迁知岳州，即“滕子京谪守巴陵郡”，此后引出一篇传诵千古的《岳阳楼记》。
熙宁三年（1070年）十一月，王安石奏请“所有公使厨库陪备冗费合行裁节”，中央遂令有关部门重新核定各路州军公使钱额。新标准出台后，不少吃惯老公的官员有意见，纷纷指责“奢俭各不中礼，甚者或至非理掊克”。中央只好让步，“量入为出，随州郡大小立等”，像三京、西北三路帅府、成都、杭州等“公务”活动较多的单位，还比过去增加了钱额。
美食家苏东坡也是控制公费支出的反对派，他的《和李常韵》、《后杞菊赋》等诗文，主旨都是刺“讥新法减刻公使钱太甚”：或抱怨宴请标准降低，“斋酝厨膳皆索然无备”；或感叹公使库一年造酒不得过百石，何以宴乐，以致“弦管生衣，釜甑有尘”。到了元祐七年（1092年）差知扬州时，大概是政治气候已经改变的缘故，索性上了一份《申明扬州公使钱状》晒账。
状称：扬州实为东南都会，“八路舟车，无不由此，使客杂遝，馈送相望”公务接待活动远比他郡为多，而所定公使钱额每年只五千贯，与真州、泗州等一样，比楚州还少七百贯。而且此五千贯钱额中，朝廷正赐六百贯，房园祠庙收费一千九百贯，造醋酤卖二千五百贯。现在醋务招标承包的收入不佳，“每年只收到一千六七百贯至二千贯”，其中还要扣除中央财政征收的专卖税和官槽管理费。故近年来公费使用都是支出大于收入，赤字累积已达七八千贯。“若不申明，岁月愈深，积数逾多，隐而不言，则州郡负违法之责。”然后称，如今既不敢请求增添额钱，也不敢请求蠲放负欠，只求把专卖税和管理费两项免去，“庶得卖醋钱相添支用，即积年欠负渐可还偿”。
最后，既想提升“公务”消费水准，却又不能像滕宗谅那样擅做回易的苏东坡，忍不住在声称“不敢辄乞增添额钱”的奏疏之外，另以“贴黄”形式补充说：本州公务接待任务数倍于杭州，“杭州公使钱七千贯，而本州止有五千贯，显是支使不足”。
明清的“公费”来源
也许是“公费”假公济私的功能太明显了，加上增加财政负担、催化吏治腐败等种种弊端，所以明清二代早期的财政制度设计，均无公款私享的“公费”设置。但是不设置不等于没有需求，更不等于没有消费，其解决方式，就是著名历史学家瞿同祖先生所说的，中国基本的财政原则是每一类支出由一项确定的税费来源去满足；特别资金被特别指定给特定用途。如果没有特定资金去供应某一项特定费用，官员们就会寻找别的途径去筹敛。
简要点说，明代各级政府用于公务宴请招待、公差津贴送礼、公乘配置运行等一切“公费”开销，主要来自对民间的征敛科派。其征敛方式“百出不止，剥削万状”。嘉靖时广东巡按御史潘季驯所见，县政府给里甲下命令，“指办下程一副，而派银五十两”，“雇皂隶迎送一次，每名索银三两二钱”，以八抬轿子计即二十五两六钱。我们看万历时宛平知县沈榜所记在北京办理公务接待暨轿乘的费用：“本府到任，明轿一乘，打扇一把，印色八两，印池一个，下程一副，共价五两九钱三分”；“会试主考官二员，用轿夫十六名，进出场共工食银二两五钱分”（《宛署杂记》）。与生活水平最高的北京开价相比，广东的居然各涨十倍。不消解说，这个“公车消费”十有八九被济私了。再如“每遇上司巡历”，州县都要向“各里甲纳银三四两或一二两”作为公务接待费“入柜备用”，然而到时候一切要吃要喝要用要送的依然分派里甲出钱去采办。“及上司起马，前银尽归私囊。”直言之，一次公务接待，收了二次“公费”。
晚清的公费改革
无论唐宋以度支拨款，还是明清有意识屏蔽，因为来源多在正税之外，甚至是法外科配敛取，所以历代各朝，每年的“三公经费”总额到底有多少，占每年财政支出的比例又是多少，皆无由知。即便是公使钱额都有定制的宋代，确切的统计也只能做到财政拨给的“正赐钱”，而各单位各显神通弄来的“公使库钱”就搞不清楚了。
清代光绪以降，西学东渐影响到制度层面，个别地方新政部门和国企单位尚有试办预算改良财政的尝试，包括“公费”的来源与支出，全都公布，实行财务公开。到“老佛爷”终于撒手归西后，清廷下决心从宣统二年（1910年）起试办 “出纳有定程，收支有确数”的西式预算。步骤是： 第一，各省清理财政，把一向屏蔽的财源和支出全部公开，按照新的格式填报。为敦促地方全盘托出家底，度支部承诺：凡属地方自己找来的钱，中央一文不提。第二，在中央各部和各省造报预算的基础上，形成度支部主持的宣统三年（1911年）预算。孰料汇总结果，账面上的收入远远不敷支出，亏空巨大。失望深切的度支部指责这些造报率多浮冒虚縻，要求大量砍削浮款支出，屡经讨价还价，最终送交资政院审议的预算案仍旧有五千多万的亏空。本文开篇所述正是以此为背景的。
两个多月议会激辩的结果，又砍掉四千五百万，加上对收入的挖潜追加，大致可望宣统三年做到收支平衡，于是预算案得在资政院全部通过。但议院逐日审议核减的同时，各部相继出言反对，地方督抚尤甚，纷纷电奏抗议，给一向优柔的摄政王载沣造成很大压力。
待资政院将通过预算的奏折呈上，而且就如何排除万难“削其浮费”终使预算成立详加说明时，军机处诸大臣则当面向载沣“沥陈”核减过巨恐有不当云，载沣为之“凝思许久”。随后，枢臣拟定“朕详加披览，尚属核实”的上谕进呈，载沣斟酌再三，提起笔来，在原稿的“如确系浮滥之款，即应极力消灭”数语之后，添加了这样一段话：“若实有窒碍难行之处，准由京外各衙门将实用不敷各款，呈详细表册，叙明确当理由，径行具奏，候旨办理。”
这份上谕一经公布，督抚们“无不喜出望外”，咸主张按谕旨精神办理。除度支外，中央其他各部对所谓更具科学性的预算案，殆无一不当弃置无用之物看待。公共媒体则哀叹汰冗省费的目标难以实现，“核减公费计划也归于无效”。可惜政府诸公多数还没把预算案内的公费额度用完，辛亥革命就爆发了。
