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再苦不能苦干部——“三公经费”的前世今生

澎湃讯

2014-09-11 16:26  来源:澎湃新闻

【编者按】
        “三公经费”是滋生腐败的源头。但是,在秦汉时期的官府还没有“三公经费”。那么它是如何产生的,历朝历代对公费是如何制定的,经过了哪些变革、发展?
        完颜绍元的这套“衙门上班族职场指南”从历史典籍中找寻古代公务员的各种规章制度,是古人为官的详细记载。其中,他追溯了“三公经费”的曲折历程,澎湃新闻(www.thepaper.cn)选摘其中的片段,希望能帮大家理顺“三公经费”的前世今生。
        清宣统二年(1910年)十一月二十七日下午一点五十分,资政院第一次常年会第三十一次会议在京师西城象来街议场举行。与会者在审核宣统三年(1911年)预算案时,因为不少中央和地方官署设有“公费”预算,引发“大家讨论公费二字是什么解释”。有人指出,这个“既不是廉俸又不是办公费”的所谓“公费”,不仅名目暧昧,而且大半为各衙门自己所定,或多或少,漫无标准。“多者如外务部、邮传部之数,太觉奢靡”,此刻财政困难,理应裁减。更有甚者,如易宗夔议员在另一次会议上点名指斥:“两江总督他每年公费开支到二十九万多银子,实在是浪费!”但是也有人认为“应当讨论行政各费应否增加或核减,不必斤斤于公费”。而当大量削减央地“公费”以删浮款的意见在议场占有上风,并通过表决后,行政方面马上反击,外务部特派员巫宝书当场声明“本部决不承认”,邮传部特派员梁士诒与众议员现场激辩,京外督抚也多有来电抗议的。一时间,“核减公费”成为各方关注的热点。
        官场辞典里的“公费”,是一个缺乏恒定含义的模糊概念,通常泛指各级官署专为公宴犒劳、公务招待、公乘(车骑船轿)运行、公出旅行等设立的财物,差似今人所谓“三公”经费,而其实是一种在为“公”使用名义下增进官员私人福利的供给制。纵向观察,“公费”经历过一个从无到有,自显归隐,再由浑沌转向公开的曲折历程。
唐代的“公厨”和“公宴”
        秦汉时期,政府行政开支多从节俭。据云梦秦简所记,当时各级机关的文书用具,大都就地采集质地松柔的树木,加工成可供书写的木版,封捆公文用的绳索也是因地制宜,用草麻一类搓成。为公家办事尚且如此抠门,利在私人的“公费”设置自然无从谈起。
        魏晋以后,艰苦奋斗的传统不复存在。唐代,上起中央台省,下到地方郡府,皆设“公厨”,各级官员只要去单位上班,都可以享用免费的午餐。午餐标准依品阶高低分三个等次:三品以上一个等次,四至五品一个等次,六品至九品一个等次。据《唐六典》卷四记载,中央单位六至九品这一档的午餐供应标准是“常食料五盘,每日白米二升,面一升一合,油三勺,小豆一合,酱三合,醋三合,豉、盐、葵、韮之类各有差;木橦,春二分,冬三分”。虽说和今天的“四菜一汤”相比尚有距离,但比吃干饭饮凉水却是大翻身了。“公厨”的资金来源是各单位都有一笔统称“公廨本钱”(也称“厨本”)的货币资本,再用这笔钱向信用可靠的客户放贷,以所获利息支付厨食。其实一顿午餐吃不完这笔“食利”,所以不少单位的公厨还能给官吏分发“伙食尾子”。
        “公厨”之外,还有合署官佐幕属共聚一堂行酒作乐的“公宴”。早先是凡国定节假,各官署皆得举办宴会庆贺,经费以“节日食料”名义从财政特支。俟实施财政包干式的两税法后,诸道州府多能通过科配、附加、赃赎、田产、经商赢利等方式,形成两税以外的“地方财政收入”。有了这笔富足的收入,地方政府遂得普遍设置全由长吏支配、无须申报中央审计的“诸色公用钱”。从此,一切以“公”为名的钱物开销,如公廨公馆修建装潢、公车公船创置添换、公私使客过往招待、长官除替送故迎新等,皆许“名正言顺”地从“诸色公用钱”中支用(《唐会要》卷六十八)。于是“公宴”次数大大增加,规格也提高了许多,诸道甚至专门设置了“宴设司”作为大家都来吃老公的主管部门。唐人以公宴为题材的诗文很多,白居易的《郡斋旬假命宴呈座客示郡寮》,就是他从到任苏州刺史后第一次参加公宴的描写,诗云:“无轻一日醉,用犒九日勤……微此一日醉,何以乐吾身”,是说官府往往借每旬一休的日子举办宴会;“既备献酬礼,亦具水陆珍。萍醅箬溪醑,水鲙松江鳞”,此见馔肴备陈供应丰美;“侑食乐悬动,佐欢妓席陈。风流吴中客,佳丽江南人”,因知还有漂亮的小姐佐欢陪酒;“歌节点随袂,舞香遗在茵。清奏凝未阙,酡颜气已春”,如此歌舞曼妙撩人绮念的氤氲,真有点儿夜总会衙门版的气象了。
宋代的“再苦不能苦干部”
        史家多谓宋代“积贫积弱”,好在再苦不能苦干部的政策导向一直很明确,清赵翼《廿二史劄记》中对此有多视角的论述。以官员占有公共资源的特权言,朝廷就为各级官署设立了名称“公使钱”的财政开支,也称“公用钱”。公使钱的主要用途是公务招待,包括以此名为的现金和各种财物馈送;再就是其他补贴、犒赏、修造、杂用等。为此,学者多有将公使钱定义为招待费、交际费乃至“特别办公费”的。
        各单位的公使钱额,都有定制。元丰初年修定在京官署公使钱额,“三司、开封府岁万缗,司农寺三千五百缗,将作监三千缗,都水监二千五百缗,群牧司、军器监、都提举市易司各二千缗,兵部千五百缗,刑部除旧大理寺月支钱外,千缗,国子监七百缗”(《续资治通鉴长编》卷二百九十六)。其构成,又可分为“正赐公使钱”和“公使库钱”两部分。大抵各中央机构的公使钱都是财政全额拨给的“正赐钱”,而在各州军等地方单位的公使钱中,财政拨付的“正赐钱”只是一部分,其余多是通过举办第二第三产业,诸如酿酒造醋、置店酤卖、开设抵当、异地贸易、广收遗利等各种渠道赚取来的“公使库钱”。《水浒》第三十九回,“浔阳楼宋江吟反诗”,小说写道: 酒楼旁边竖着一根望竿,悬挂着一个青布酒旆子,上写道“浔阳江正库”。因知这个“浔阳楼”就是江州公使库办的第三产业。
        对于公使钱的消费,宋代制定过不少相关的法令,如出纳必须由正官、副职联署负责;每一笔支出都要登记,无登记即以盗论;不准私自入己,也不许私自贷人;不许“巧作名色过数差破”,即过度使用乃至滥用;馈赠限于酒食等,不得买置金帛;馈送数额也有例册规定,违规馈送,送者受者都受处罚;公务车轿只许公库自行维修,以防以修置名色销破作弊,例如一辆车一年要换五六十个轮子是不允许的;若须乘船,只许乘官船,如无官船,就雇私船,不许折支现钱……
        法令细密,不胜枚举,可是执行力越来越差。总体上看,两宋公使钱消费一直走在不断增长的上升线上。以扬州公使钱为例,真宗时每年不过五百贯,哲宗时五千贯喊不够用,到孝宗时更不得了,仅每年登记在账册上的馈赠就达十二万贯。分析原因,当与有禁无止公费滥用直接关联。
        两宋历史上,因为违规使用公使钱而被人弹劾的事例并不少见,但当真按照制度受罚的不多。仁宗庆历时,接连有滕宗谅、张沆、尹洙等好几个地方领导因公费违规贬官,虽然他们受惩的真正原因在于得罪政敌,滥用公使钱不过是借题发挥而已。但即便如此,今人依然能够从相关记载中感受到公费监管制度的松懈,以及官场上普遍存在的对相关法令的漠视。比如滕宗谅差知泾州,以犒赏地方酋豪名义,动用公使钱达十六万贯,“其间有数万贯不明”,实际上被用“以馈遗游士故人”。此事经滕宗谅的上级郑戬(陕西四路都总管兼经略使,也驻泾州)检举,监察御史梁坚亦提起弹劾,中央派燕度来泾州调查时,老滕怕受牵连的人太多,竟一把火烧掉了公费簿册。经欧阳修、范仲淹等人纷纷上书为其辩护,仅降一级官阶,调知虢州。但御史中丞王拱辰论奏不已,才又迁知岳州,即“滕子京谪守巴陵郡”,此后引出一篇传诵千古的《岳阳楼记》。
苏东坡的公费晒账
        熙宁三年(1070年)十一月,王安石奏请“所有公使厨库陪备冗费合行裁节”,中央遂令有关部门重新核定各路州军公使钱额。新标准出台后,不少吃惯老公的官员有意见,纷纷指责“奢俭各不中礼,甚者或至非理掊克”。中央只好让步,“量入为出,随州郡大小立等”,像三京、西北三路帅府、成都、杭州等“公务”活动较多的单位,还比过去增加了钱额。
        美食家苏东坡也是控制公费支出的反对派,他的《和李常韵》、《后杞菊赋》等诗文,主旨都是刺“讥新法减刻公使钱太甚”:或抱怨宴请标准降低,“斋酝厨膳皆索然无备”;或感叹公使库一年造酒不得过百石,何以宴乐,以致“弦管生衣,釜甑有尘”。到了元祐七年(1092年)差知扬州时,大概是政治气候已经改变的缘故,索性上了一份《申明扬州公使钱状》晒账。
        状称:扬州实为东南都会,“八路舟车,无不由此,使客杂遝,馈送相望”公务接待活动远比他郡为多,而所定公使钱额每年只五千贯,与真州、泗州等一样,比楚州还少七百贯。而且此五千贯钱额中,朝廷正赐六百贯,房园祠庙收费一千九百贯,造醋酤卖二千五百贯。现在醋务招标承包的收入不佳,“每年只收到一千六七百贯至二千贯”,其中还要扣除中央财政征收的专卖税和官槽管理费。故近年来公费使用都是支出大于收入,赤字累积已达七八千贯。“若不申明,岁月愈深,积数逾多,隐而不言,则州郡负违法之责。”然后称,如今既不敢请求增添额钱,也不敢请求蠲放负欠,只求把专卖税和管理费两项免去,“庶得卖醋钱相添支用,即积年欠负渐可还偿”。
        最后,既想提升“公务”消费水准,却又不能像滕宗谅那样擅做回易的苏东坡,忍不住在声称“不敢辄乞增添额钱”的奏疏之外,另以“贴黄”形式补充说:本州公务接待任务数倍于杭州,“杭州公使钱七千贯,而本州止有五千贯,显是支使不足”。
明清的“公费”来源
        也许是“公费”假公济私的功能太明显了,加上增加财政负担、催化吏治腐败等种种弊端,所以明清二代早期的财政制度设计,均无公款私享的“公费”设置。但是不设置不等于没有需求,更不等于没有消费,其解决方式,就是著名历史学家瞿同祖先生所说的,中国基本的财政原则是每一类支出由一项确定的税费来源去满足;特别资金被特别指定给特定用途。如果没有特定资金去供应某一项特定费用,官员们就会寻找别的途径去筹敛。
        简要点说,明代各级政府用于公务宴请招待、公差津贴送礼、公乘配置运行等一切“公费”开销,主要来自对民间的征敛科派。其征敛方式“百出不止,剥削万状”。嘉靖时广东巡按御史潘季驯所见,县政府给里甲下命令,“指办下程一副,而派银五十两”,“雇皂隶迎送一次,每名索银三两二钱”,以八抬轿子计即二十五两六钱。我们看万历时宛平知县沈榜所记在北京办理公务接待暨轿乘的费用:“本府到任,明轿一乘,打扇一把,印色八两,印池一个,下程一副,共价五两九钱三分”;“会试主考官二员,用轿夫十六名,进出场共工食银二两五钱分”(《宛署杂记》)。与生活水平最高的北京开价相比,广东的居然各涨十倍。不消解说,这个“公车消费”十有八九被济私了。再如“每遇上司巡历”,州县都要向“各里甲纳银三四两或一二两”作为公务接待费“入柜备用”,然而到时候一切要吃要喝要用要送的依然分派里甲出钱去采办。“及上司起马,前银尽归私囊。”直言之,一次公务接待,收了二次“公费”。
晚清的公费改革
        无论唐宋以度支拨款,还是明清有意识屏蔽,因为来源多在正税之外,甚至是法外科配敛取,所以历代各朝,每年的“三公经费”总额到底有多少,占每年财政支出的比例又是多少,皆无由知。即便是公使钱额都有定制的宋代,确切的统计也只能做到财政拨给的“正赐钱”,而各单位各显神通弄来的“公使库钱”就搞不清楚了。
        清代光绪以降,西学东渐影响到制度层面,个别地方新政部门和国企单位尚有试办预算改良财政的尝试,包括“公费”的来源与支出,全都公布,实行财务公开。到“老佛爷”终于撒手归西后,清廷下决心从宣统二年(1910年)起试办 “出纳有定程,收支有确数”的西式预算。步骤是: 第一,各省清理财政,把一向屏蔽的财源和支出全部公开,按照新的格式填报。为敦促地方全盘托出家底,度支部承诺:凡属地方自己找来的钱,中央一文不提。第二,在中央各部和各省造报预算的基础上,形成度支部主持的宣统三年(1911年)预算。孰料汇总结果,账面上的收入远远不敷支出,亏空巨大。失望深切的度支部指责这些造报率多浮冒虚縻,要求大量砍削浮款支出,屡经讨价还价,最终送交资政院审议的预算案仍旧有五千多万的亏空。本文开篇所述正是以此为背景的。
        两个多月议会激辩的结果,又砍掉四千五百万,加上对收入的挖潜追加,大致可望宣统三年做到收支平衡,于是预算案得在资政院全部通过。但议院逐日审议核减的同时,各部相继出言反对,地方督抚尤甚,纷纷电奏抗议,给一向优柔的摄政王载沣造成很大压力。
        待资政院将通过预算的奏折呈上,而且就如何排除万难“削其浮费”终使预算成立详加说明时,军机处诸大臣则当面向载沣“沥陈”核减过巨恐有不当云,载沣为之“凝思许久”。随后,枢臣拟定“朕详加披览,尚属核实”的上谕进呈,载沣斟酌再三,提起笔来,在原稿的“如确系浮滥之款,即应极力消灭”数语之后,添加了这样一段话:“若实有窒碍难行之处,准由京外各衙门将实用不敷各款,呈详细表册,叙明确当理由,径行具奏,候旨办理。”
        这份上谕一经公布,督抚们“无不喜出望外”,咸主张按谕旨精神办理。除度支外,中央其他各部对所谓更具科学性的预算案,殆无一不当弃置无用之物看待。公共媒体则哀叹汰冗省费的目标难以实现,“核减公费计划也归于无效”。可惜政府诸公多数还没把预算案内的公费额度用完,辛亥革命就爆发了。
《做官样文章》,完颜绍元/著,上海辞书出版社 2014年8月版,定价:38.00元
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责任编辑:顾明 澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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