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澎湃研究所

城市政府支出的政治

澎湃新闻 王昀 摘编整理

2014-09-04 22:34  来源:澎湃新闻

 
        在市场供给机制无法覆盖的层面,通过公共机制供给公共服务尤其重要。城市政府的钱,究竟花到了哪里?哪些人在城市政府的支出中受益最多?在诸多种类的公共品中,城市政府又如何选择其支出方向?
        如果将“以人为本的城镇化”,视作“以市民需求实现为导向的城镇化”,那么,这就是在回答城镇化的本质问题。中山大学中国公共管理研究中心教授何艳玲,及其博士研究生汪广龙、陈时国,结合城市的具体案例,试图对此予以回答。
        文章题为《中国城市政府支出政治分析》,发表于《中国社会科学》2014年第7期。澎湃新闻记者经作者授权,对文章进行了编辑整理。

        研究者指出,自分税制改革始,“地方(城市)的自我觉醒”得到深化,整个政府体系的“增长动机”被固化,发展成对体制外资源的强烈喜好。

不同地区城市的预算内财政缺口
        
        由此,地方政府总是倾向于站在与中央政府进行利益比较的基础上进行行为选择,做到地方盘子最大化。即便是支出,也会以“收入最大化”来考虑。基于基础设施等公共投入项目对财政收入的显著正向影响,地方政府往往偏好选择公共投入项目进行支出,而不是“白白花钱”的教育、社会保障等公共服务项目。
G市一般预算公共支出分布
        
        以G市为例,1997年以来,在公共投入上的规模都有明显增加,在此期间的各类公共服务支出明显小于公共投入支出。如果加上作为建设财政主要来源的土地出让金收入、预算外支出,各大城市在公共投入上的支出将非常惊人。
        从1978年到2011年,中国城市数目从193个增加到654个,城镇人口由1.7亿增加到6.9亿,城镇人口比重达到51.27%;城市建成区面积从1981年的7438平方公里增至2009年的38107.3平方公里。
G市财政收入与土地出让金收入情况表
        
        这背后是城市经济的跨越式增长。数据显示,从1981年到2009年,中国城市建设用地面积年均增长1143平方公里,GDP年均增长12000亿元,二者年均增长率都高于10%,且高度相关。到2010年,中国城市GDP在5000亿元以上的城市达到17个,北上广三市更是超过10000亿元。
中国城市建设用地总量与经济总量的关系
        
        城市政府面临一项矛盾:首先,必须提供足够商品化的空间来获得利益;其次,为了供给集体消费品,政府又要反市场、反商品化地供应廉价空间。在这种紧张对立中,集体消费品危机表现为住房供给短缺、医疗健康保护不够、社会设施缺乏,等等。
        在“土地货币化”的情况下,即使政府投入了公共服务,也会由于土地的稀缺性而导致空间偏差。城市政府支出的空间偏差是一种公共支出的“优势叠加”现象,其特征是:公共服务在空间上的分布,更有利于市场竞争中的优势者,而不是在市场竞争中的弱势者。
        也就是说,政府在一个地区投入公共服务,导致土地增值和地租增加,穷人由此搬出,富人聚居于此,最后导致公共服务更多地被富人便利占有。即城市规划研究中的“城市公共服务的空间公平”问题。
        G市的数据表明,与市民生活紧密相关的18种公共服务设施中,小学、中学、综合文化中心体育馆、影剧院、医院等15种服务设施,在越秀区这样的中心高收入地区分布规模和布局密度较高,且到这些设施的平均距离也小于低收入地区,而在黄埔区等低收入地区则密度非常低。图书馆、邮电设施、中等培训等3中设施在不同收入水平地区的布局规模虽不存在明显差异,但高收入地区仍拥有分布密度和可达性优势。
G市公共支出的空间分布
        
        在中国,城市政府支出的空间偏差由于没有刚性的城市规划而变得更为严重。随着地租增加,土地随时可能被改变为可产生更高受益的用途。无法承受租金的人只能搬走。在G市,一区政府为打造中心CBD地区,决策咨询者们公然提出,对于黄金地段,必须“商进民退”,将现有居民搬出去。在这种思路支配下,市场竞争弱势者逐渐搬离了公共服务齐全的城市中心区域,散落在城市边缘,获得城市公共服务的成本日益升高,甚至无法享受。
        公共服务分配原本应该缩小社会群体在市场竞争中的社会差异,但在城市公共服务的“优势叠加”中,其不但没有优先保障弱势者利益,反而强化了市场竞争优势者的优势;生产领域的弱势者,再次成为分配领域的弱势者。
        还有大量集聚到城市、未获得市民资格的进城移民,他们多以“打工者”身份进入工厂,“工厂-宿舍”体制吸纳了大部分集体消费。倘若“工厂-宿舍”体制再也无法吸纳这部分矛盾,一定会演变成中国城镇化必须要面对的严峻挑战。
        不过,公共服务支出也有纠偏的一面。在2006年左右,G市的公共服务支出明显增加。诸如教育、住房保障等公共服务支出,都在持续增加。
G市主要公共服务项目占一般预算支出比例分布
        
        民生越来越被重视。在G市财政改革与发展“十二五”规划中,明确提出“十二五”期间该市民生投入将占一般预算支出比重70.9%以上。其他城市的“十二五”规划也有类似宣言。在G市及各个职能部门的政府文件中,“幸福”成为非常重要的新鲜关键词。各级政府出台各种措施,补贴民生和公共事业的开支,并将此纳入政绩考核标准,甚至用“一票否决制”加以执行。
        由此,可以得出三个中国城市政府的支出特点:
        其一,公共支出的结构偏差仍然存在,即能够产生GDP或财政收入的公共投入支出方向仍然是城市政府的重要偏好。
        其二,公共支出呈现空间偏差,其投入在空间分布上有利于市场竞争中的优势者而非弱势者,这正在成为新的城市社会冲突来源。
        其三,近年来,公共服务支出在“民生”标识下持续增加,公共支出偏差在某种程度上正在被修正。
       要解释这些现象产生的逻辑,可以将城市政府看做一个具有多维度的复杂政府体系,城市政府同时扮演“作为地方国家”、“作为地方政府”、“作为科层组织”三个维度中的制度角色。
“复合型城市政府”及其三维度
        
        对于真实场景中的城市政府,其行为选择有两套制约性逻辑:一是“做对事情”,城市政府要做符合权威机制目标的事情,也要做符合晋升业绩的事情。这些事情,是在不断变化的。二是“别出事情”,城市政府无论做什么,都不能影响社会大局的稳定,也不能影响自身的安全。这一点还有另一层意思,即一件事情如果没有影响到其稳定,决策者就可以选择不去做。这两套逻辑的背后,共同支配因素都是“晋升”。
        在“以人为本城镇化”提出以前,改革以来的国务院政府工作报告中,与城镇化有关的表述大多与经济发展有关。2004年后,中央逐步提出“社会建设”,地方政府也在进行民生竞争,这反映在G市等地的支出结构上。
        但为何城市政府支出偏差在民生竞争中仍未得到足够重视?其原因在于,对整个国家而言,目前民生问题的当务之急是解决总量问题,而非横向分配不公。城市政府支出的空间偏差,往往被界定为技术性的城市规划问题,而不是集体消费品攻击不公平问题,更不是新的阶层冲突。由于其并未被建构成影响“安全”的变量,其分配正义的问题在城市决策层面也就很难被真正重视。
       不可否认,晋升激励是中国迅速实现城市化和城市发展的一种动力。但在被晋升所支配的支出选择下,城市公共服务支出在规模和品质上都被挤压,形成各种城市病。
        城市增长不仅没有带来共同繁荣,反而带来阶层的固化和矛盾深化。市场竞争造成的社会差别和社会不平等不仅没有随着城市集体消费品的再分配而消失,反而与生产和市场领域迅速出现的社会差别和社会不平等交织在一起,形成城市社会的重大隐患。就此,良好的市场并非只是一个自由竞争的市场,还应该是一个能被治理的市场。
        一定程度上,城市是通过空间集聚由政府提供城市集体消费品(城市公共服务)的集合体。按照这一定位,空间不再是对立的城、乡两极,而是由不同公共服务水平组成的连续谱系;城市化的过程,是一个城市从谱系的低端向高端移动的过程;而城市化水平的比较,也是在城市公共服务提供效率和品质的比较。对城市和城市化的这一定位,是中国城市化过程中达成“城市善治”的核心。
        只有认识到这一点,实现城市政府支出逻辑从“为晋升而支出”到“为市民而支出”的转变,中国城镇化才可能是新型的城镇化。 
责任编辑:王昀澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009

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