长三角议事厅｜大虹桥③区域一体化背景下枢纽地区发展再思考
2010年虹桥枢纽正式启用，至今已十年有余。如今的虹桥枢纽，已成为中国最大的现代化综合交通枢纽。2021年2月18日，国家发改委批复了《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》。根据方案，虹桥国际开放枢纽将从上海市域拓展延伸至江浙两省，形成“一核两带”发展格局，至此，经过十余年的发展，大虹桥已上升为国家战略。
枢纽地区本身就具有链接区域的属性，因此在区域产业协作进一步加强、要素流动进一步加密的背景下，其发展应当契合区域一体化规律和内在需求。在区域一体化新时期，虹桥作为国内首个也是最具代表性的枢纽地区，在功能和空间上发生了深刻转变，同时也面临一系列问题与挑战。
为此，长三角议事厅专栏推出“大虹桥”系列，梳理虹桥枢纽建设的来龙去脉、机遇与挑战、发展建议，以及对国内枢纽建设的启示。
以下为第三篇，本文将重点分析在长三角一体化背景下枢纽地区发展的新变化和新要点。
由于区域一体化的背景下，枢纽地区差异化发展的趋势逐步明显。笔者选取了长三角地区近20个枢纽地区，通过交通、城市和区域三个维度对枢纽站点进行评价后发现，目前主要存在三类枢纽（下图）。一类是区域功能主导型，如虹桥站、南京南站、苏州北站等，该类型站点基本位于城市中心区边缘，为新建地区，周边开始涌现大量的区域性功能平台和高等级设施，是区域一体化的关键性节点。第二类是城市功能主导型，该类型站点一般位于城市中心地区，与城市既有的普铁枢纽同站，周边商务功能和住宅功能相对成熟，以城市功能为主。第三类是交通功能主导型，该类站点一般位于城市远郊，站点规模和客流规模较小，周边功能开发较少，以交通和通勤功能为主。
区域功能主导型枢纽地区未来将承担更高的发展要求，大量区域功能导入对地区的空间布局、功能组织、交通安排等方面将产生重大影响，因此也是本文将要研究的重点。
枢纽地区分类图
区域一体化背景下枢纽地区发展的新变化
在新一轮区域一体化背景下，枢纽地区的发展呈现与过去不同的发展新变化，主要表现在以下三个方面。
首先是轨道形制的变化，从过去的高铁逐步走向高铁、城际、市域为代表的多层次轨道网。当多层次轨道集聚在枢纽地区，对枢纽地区的交通组织提出了新的要求与挑战。长三角一体化纲要里明确提出要建设“轨道上的长三角”，以都市圈同城化通勤为目标，加快推进城际铁路网建设，推动市域铁路向周边中小城市延伸，率先在都市圈实现公交化客运服务。由此可见未来交通组织的重心将转向搭建以城际网络为重点、枢纽地区为节点的整体架构。而在线路组织上，以虹桥为例，目前有多条城际铁路和市域铁路均提出接入虹桥枢纽的枢纽，因此枢纽地区在交通组织上必须应对城际、市域铁路等接入作出调整。
其次是功能内涵的变化，从过去的“交通节点”逐步转向作为带动城市重要板块发展的“功能节点”。长三角一体化规划纲要明确要积极发展枢纽经济，并对以“虹桥国际开放枢纽”为代表的重点枢纽地区提出发展指引要求，既要加快建设长三角区域城市展示中心、长三角电子商务中心等区域功能性平台，又将完善面向区域的教育、医疗等服务功能，枢纽的功能要求进一步升级。地方上也纷纷提出依托枢纽打造功能性节点，如宁波提出打造云龙枢纽发展区域会展会议中心功能，嘉兴提出依托嘉兴南站建设面向区域的国际商务区等，地方政府对枢纽地区的功能期望再次升级。枢纽地区功能不断叠加，在区域一体化的背景下不再局限于城市功能本身，依托枢纽优势的区域性功能的增长趋势明显。
最后是人群需求的变化，出行人群的特征逐渐从“低频长距”转为“高频短距”，对枢纽地区的使用需求发生转变，使得枢纽地区正从“过境场所”转变为“目的终点”。当前中国三大城市群的铁路出行频次正逐渐上升而铁路出行乘距在逐步下降，2017年中国铁路人均乘次约为2.2次/人/年，三大城市群均高于全国平均水平。其中长三角为2.82次/人/年，京津冀为2.69次/人/年，珠三角（广东）为2.58次/人/年。城市群中核心城市的乘次水平高于城市群的平均水平，北京为6.42次/人/年、上海为4.8次/人/年。从平均运距来看，2017年全国铁路平均运距为436公里，长三角与珠三角（广东省）的铁路平均运距低于全国水平（分别为361.4公里、303.2公里）。北京与上海铁路平均运距低于城市群平均水平（分别为110.4公里、92.4公里）。
未来随着城际铁路网的建设加速发展，铁路出行平均运距将有很大的缩短空间。出行特征的变化其背后是出行目的的转变，从过去通勤为主正逐步转向跨市商务、休闲旅游等多元导向。因此枢纽地区便利的区位交通优势使得其需进一步考虑多元人群需求发展特色功能，在品质上也要加强提升，从而由过境的场所转变成人群到达的目的地。
区域一体化背景下枢纽地区发展的新要点
对于枢纽地区的研究，国内学者已有较成熟的研究方法。郑德高等引用“节点-场所”理论，探讨国内外高铁车站与机场等交通枢纽地区发展的成功经验，段进提出高铁与城际综合交通枢纽建设应重视城市功能价值，强化功能维度研究，从宏观到微观、从社会经济到城市发展功能的综合功能。季松等从重点从功能定位、交通组织和空间营造三个方面对高铁枢纽地区的规划进行重点研究。王炜等从产业驱动、业态配比、交通组织、土地复合利用以及门户节点塑造等五个方面探讨了特大城市枢纽型城市副中心地区的规划策略和方法。
综上，笔者认为对于枢纽地区发展，交通组织、功能发展和品质营造是一直关注的三大维度，在区域一体化新时代应对枢纽地区发展的新变化，需要在这三大维度作出新的应对。
枢纽再优化：适应多模式的轨道网
高铁、城际以及市域铁路带来的客流在出行需求和目的上存在显著差异，因此在枢纽组织上可适当考虑剥离客流人群，避免大规模的集中建设单一枢纽而引起交通过度集中，构建分工明确的组合枢纽。
如英国伦敦圣潘克拉斯地区的多枢纽组织模式，该地区包含三座车站，是英国最大、最重要的综合交通转运站，城内、国内、国际线路在此交汇处。三座车站分工明确，圣潘克拉斯车站是高铁枢纽，欧洲之星终点站，开行至巴黎、布鲁塞尔等其他国家城市，日接发量约12万人次。国王十字车站是东海岸主线沿线城市、伦敦北部城市等，日接发量约15万人次。尤斯顿车站联系周边城市，日接发量约15万人次。三座车站均设有5-6条城市轨道（2-3条市郊铁路与2-3条地铁）衔接并串联，枢纽间也可通过步道直达。同时更应强调突出以“无缝换乘”为理念，加强快速路、城市轨道、城市道路与高铁枢纽地区的衔接，安排好各种车流和人流的组织，将枢纽地区转换成便捷的城市公共交通换乘中心
功能再升级：做好链接区域的辐射极
枢纽地区的功能选择应符合区域的需求，把握好区域协作网络的重心，做好区域产业链条构建的支点与辐射极。但考虑到枢纽地区的交通承载力与容量在承担对外交通的基础上总体有限，因此在功能与发展规模上并不能一味求大求全，而是在顺应区域联动发展的趋势，应发展区域需求匹配的功能，并把握好功能发展建设的节奏，避免一哄而上。同时由于人的活动与停留时间在枢纽地区增加，枢纽地区逐渐成为城市目的地，在功能上可整合交通服务、商业、商务、文娱、会展和信息服务，成为一种新型的社会文化经济交流地。
以日本横滨站未来港21街区为例，在明确横滨站定位提出建设“连接世界与横滨的门户、充满服务热情的横滨面孔”，站点东侧的港口地区、南幸地区、高岛地区分别定位为“以艺术与设计为主题的功能复合的中心居住地”“可以享受商业、文化、娱乐之城”、“具有新的城市功能、风景和环境优美的综合城市地区”，为横滨发展提供了支持。
品质再提升：满足区域多元人群需求
枢纽地区在区域一体化时代要转变思维，从流动节点逐渐向工作生活的场所转变，因此更需要在城市品质、设施配建等方面完善。目前国内许多城市都提出在枢纽地区建设城市副中心的目标，在规划人口上都提出一定的发展规模，如上海虹桥枢纽商务区地区规划人口规模接近50万，其核心是将枢纽地区建设成为人口集聚、具有城市特征乃至更高建设标准的示范地区。因此在枢纽地区的空间品质营造上，必须把握人本新需求，提供高品质的公共空间、公共服务设施和慢行环境。
以日本新干线车站为例，京都车站突出了露天舞台、屋顶花园、空中走廊特色，大阪车站以“水”、“绿”、“时间”、“声音”、“信息”等为主题的8大广场等，均以城市设计为载体，为交通枢纽增添了文化、时尚、科技、动感等元素，创造出更舒适、更宜人的城市公共空间，成为地方城市发展的新名片。
[作者熊健系上海市城市规划设计研究院副院长；孙娟系中国城市规划设计研究院上海分院院长；葛春晖系中国城市规划设计研究院上海分院一所所长；罗瀛系中国城市规划设计研究院上海分院三所主任工程师。原文发表于《城市规划学刊》（2020年第4期），标题为：区域一体化发展背景下枢纽地区规划的实践探索——以上海虹桥枢纽地区为例，有删节，经作者审定。]
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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。