《山海情》的另一端，福州都市圈同城化发展的探索与实践

导读

2018年以来，清华大学中国新型城镇化研究院持续开展都市圈系列研究，设立城市群与都市圈研究中心，出版《中国都市圈发展报告2018》；相关研究成果为国家发展改革委在2019年2月出台《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提供了有力支撑；并以《福州都市圈发展规划》为起点，开展都市圈规划领域的地方实践。2020年4月，国家发展改革委印发经国务院同意的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，提出支持福州都市圈编制实施发展规划。2021年1月28日，福建省委常委会会议审议通过《福州都市圈发展规划》。规划范围包括福州、莆田两市全域，宁德市蕉城区、福安市、霞浦县和古田县，南平市延平区、建瓯市和建阳区，以及平潭综合实验区。

作者 

朱煜，清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究中心研究专员

王强，清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究中心副主任

魏平，清华大学中国新型城镇化研究院活动策划部主任

图1 《山海情》海报
来源：莆田晚报

“志合者，不以山海为远”。近期，一部扶贫剧《山海情》引发观剧热潮。剧中，宁夏西海固移民在福建对口帮扶下，将黄沙戈壁建成了塞上江南，而福建又因宁夏的劳动力输入，进一步激发改革开放动能，谱写了一曲动人的山海情义赞歌。这种山区和沿海地区优势互补、共奔小康的“山海协作”，正是发端于20世纪80年代的八闽大地——福建省提出“念好山海经、建设八大基地”的发展思路。30多年来，福建不断强化全省“一盘棋”思想，以更高站位谋划区域发展，加快推动闽东北、闽西南两大协同发展区建设。闽东北地区走过经济协作区、协同发展区等阶段，迈向建设现代化都市圈的发展新征程，在山海协作、数字经济、生态文明、对台合作和海丝建设、区域协同治理方面探索出具有借鉴意义的经验模式。

1、闽东北协调发展的演变历程

（1）闽东北经济协作区（1986-2018）

1985年5月，福建省人大常委会审议通过了《福建省八大基地建设纲要》[1]。1986年，国务院出台《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，福州、莆田、三明、宁德、建阳（今南平）五地市当年就召开了首次横向经济联合恳谈会，探索建设以闽江流域和闽东沿海为纽带的经济协作区。1995年习近平总书记在福州工作时提出了闽东北经济协作区“山海联合、优势互补、相互辐射、共同腾飞”的发展理念。此后合作步伐加快，呈现“大协作、宽领域、多层次”的态势。2010年后平潭综合实验区成为对台合作的国家开放平台，加入闽东北经济协作区。福建省于2012年出台《关于深化山海协作的八条意见》，山海协作的制度建设更加深入具体。

（2）闽东北协同发展区（2018-今）

闽东北地区不再局限于经济协作层面，迈进全面合作新阶段。2018年9月，福建省委十届六次全会把经济协作区上升为协同发展区，加强“八个互动”（领导互动、基础设施建设互动、产业互动、生态旅游互动、民生互动、人才互动、推进“一带一路”建设互动、改革创新互动）。省级层面从协同发展格局、基础设施网络、产业协作体系、公共服务资源共享、开放合作、生态共建等领域统筹部署任务，成为解决发展不平衡不充分问题、深化山海协作、推动城乡统筹的“福建方案”。

（3）在协同发展区基础上规划福州都市圈（2019-今）

福州都市圈是闽东北协同发展区的核心引擎，推进福州都市圈建设是秉承习近平总书记在福建工作时的发展理念和创新实践，深入实施区域协调发展战略的具体举措。按照福建省委、省政府工作部署，在省发展改革委具体指导下，2019年福州市牵头莆田、南平、宁德、平潭三市一区编制《福州都市圈发展规划》，丰富完善了“核圈同城、山海协作、城乡融合、以圈带群、共同发展”的城市-区域协作“福建方案”，促进福州中心城市竞争力提升、建设现代化国际城市，带动海峡城市群高质量发展，加快融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

图2 福州都市圈范围

图3 福州都市圈功能网络

2、福州都市圈“山海协作”的亮点特色

（1）“山海协作”模式久久为功，机制建设和平台项目做深做实

前文提及的《关于深化山海协作的八条意见》，对共建产业园区、建立产业转移项目的利益共享机制、健全生态补偿机制、加大山区人才队伍建设和干部交流力度、加强劳务合作等8个方面提出40条具体措施。比如，山海协作共建产业园区方面，确定了23个扶贫重点县的对口支援后，要在本县或对口的沿海发达县建成1个以上共建产业园区，园区产生的税收按财政体制属当地留成部分，原则上合作双方按5∶5分成，工业产值指标由合作双方按5∶5比例计入各自的经济总量之中，为共建产业园区、推动产业转移项目建立了长效合作机制，为协同发展内容从传统产业梯度转移向创新成果转化落地转变奠定了基础，初步形成“福州研发+区域转化”的创新协作模式。

积极发挥项目支撑和平台示范功能。闽东北协同发展区正着重打造13个平台[2]、10个跨区域协同项目[3]。比如福州都市圈的城际铁路F1、F2、F3线，将进一步拉近福州与莆田、宁德的时空距离，福平铁路的建成通车后，市民从福州坐动车半小时可达平潭，形成半小时“经济圈”和“生活圈”，而且平潭海峡公铁大桥更加便利周边居民自驾游览平潭“国际旅游岛”。引导组建教育集团、医联体，加快都市圈优质教育、医疗资源共建共享，以后福州一中、福建医科大学附属协和医院等稀缺公共服务资源的受惠面将会更广，都市圈内群众不出本市即可享受省会优质公共服务。2021年1月1日，福州市全面放开落户限制，居民“零门槛”落户省会不再是一个“能不能”的难题，而是“想不想”的自主选择，同时福州降低集体户设立条件、统筹学位安排方便新落户适龄儿童就学，这些暖心举措为促进人才和劳动力资源有序流入创造了良好条件。

（2）数字经济规模效应凸显，引领都市圈创新驱动发展

数字化应用水平显著提高，场景日益丰富。“e福州”已经成为超过600万群众的掌中宝，实现一个App畅享城市所有服务。随着数字技术不断应用于城市治理，交通拥堵和老城内涝得到明显改善；政务审批也更加智能，实现数据多跑路，让群众少跑腿；东南健康医疗大数据中心加快推进，为群众提供精准医疗数据服务。数字经济创新平台建设不断推进，国家健康医疗大数据中心、国土资源大数据应用中心、清华福州数据科学研究院、福州物联网开放实验室等一大批“大院大所”落地，连续举办数字中国建设峰会，“数字都市圈”建设取得显著成效。中国东南大数据产业园、数字福建（长乐）产业园为代表的数字经济产业园区发展迅猛，产业集群持续壮大。国家工业互联网标识解析二级节点（福州）项目已在中国东南大数据产业园落地运行。三大运营商、奇虎360、比特大陆等大数据龙头企业纷纷入驻，形成面向健康医疗、信息技术、智能制造等领域的大数据产业集聚发展态势，成为福州市晋级“万亿俱乐部”、实现高能级发展的强劲引擎。

图4 中国东南大数据产业园
来源：福州新闻网

（3）国家生态文明试验区建设输出了一批生态环境协同治理经验

福建是我国首个国家生态文明试验区。闽江流域山水林田湖草生态保护修复工程成功纳入国家相关试点。近年来，福州都市圈积极改革绿色发展导向的政府考核评价机制，执行经常性领导干部自然资源资产离任审计制度和领导干部任期生态环境目标责任制、生态环境损害责任终身追究制度。福州因系统开展污水垃圾综合治理成效突出，成为全国首批黑臭水体治理示范城市。通过流域综合整治，闽江、敖江、大樟溪、木兰溪水更清了，一个“水清河畅、鱼翔浅底、岸绿景美”的都市圈映入眼前。如果饶有兴趣想去看港湾余晖，莆田涵江的“港前路”会是绝佳体验，兴化湾的海风拂面、紫霞海鸥，让人心旷神怡。“绿水青山就是金山银山”理念不断在这里实践，生态产品价值核算体系、市场化区际生态补偿机制逐步深入探索，“山海靓丽，碧水蓝天净土”成为的福州都市圈的清新底色。

图5 “山海福建”罗源湾红树林
来源：福州新闻网

（4）对台合作和海丝核心区是都市圈协同开放的使命和特色

平潭综合实验区是福建自贸试验区实施范围，也是国家批准设立的特殊经济功能区，在对台合作方面肩负国家战略使命。因此平潭在通关模式、财税支持、投资准入、金融保险、土地配套等方面享受特殊优惠政策。平潭对台海运快件量位居全国第一，经平潭口岸往来台湾本岛的人数累计超百万，入驻平潭的台企近1200家。在对台合作制度创新方面，积极建设台胞台企登陆第一家园。平潭率先在全国实施“台车入闽”、卡式台胞证、五年免签注等创新举措；设立大陆首个海峡两岸仲裁中心，通过仲裁调解方式解决涉台民商事合同等权益纠纷；率先引进台湾社区营造师等，探索两岸基层治理新模式；吸引台湾青年来岚就业创业，在两岸青年的共同努力下，平潭北港村实现了由小渔村向“网红”文创村的华丽蜕变。

图6 平潭海峡公铁大桥
来源：中铁大桥局集团

图7 平潭北港文创村
来源：平潭时报

在参与21世纪海上丝绸之路建设方面，共建海丝门户枢纽取得积极进展。截至2020年福州自贸片区与41个国家和地区实现海关AEO互认，打造40多个“一带一路”国家进口商品展示馆，“一带一路”国际产能合作综合服务基地加快推进。福州、莆田正全力与其他海上丝绸之路沿线城市联合开展海丝申遗工作，福州将于2021年夏季举办第44届世界遗产大会。

（5）都市圈政府间合作体制机制创新不断深化

政府间合作机制肇始于闽东北经济协作区。目前，闽东北协同发展区在省级、地区层面建立党政领导联系会议制度以及建设领导小组、工作协调小组，设立领导小组办公室，统筹推进协同发展区建设工作。在福州都市圈层面，福州市发挥牵头带动作用，设立都市圈建设领导小组及办公室，完善党委和政府主要领导定期协商、分管领导互访交流等工作机制，建立健全对口部门常态化对接机制，形成省市联动、立体合作的都市圈建设协调机制。

共建区域协调的现代产业体系，深化新能源汽车等重点产业集群协作配套。福州市发挥罗源县与宁德市相邻的区位优势，以新能源及汽车配件相关产业为突破口，加强新能源汽车产业链协作。积极发挥政府引导作用，建立以宁德时代新能源、上汽集团（宁德基地）龙头企业为主导，配套企业为依托的闽东北汽车产业协作联盟，共同做大做强新能源汽车产业集群，建设全国重要的新能源汽车产业基地。此外，充分发挥山海协同创新走廊和沿海协同创新走廊的辐射带动能力，加快推进新材料、新能源、生物与新医药、海洋高新等新兴产业协同发展。

图8 宁德时代新能源全景
图片来源：闽东日报

组建福州港口管理局，促进港口群错位发展和港产城联动发展。2011年，福建省整合了福州市、宁德市、平潭综合实验区辖区内所有港口[4]，错位发展集装箱和大宗散杂货运输业务。组建福建省福州港口管理局，直属福建省交通运输厅管理，对港湾资源实行统一规划建设，实现都市圈港口群连片开发和分工协作，进一步提升服务能力和综合竞争力，促进沿海港口群、产业群、城市群联动发展。

3、福州都市圈建设的几个重要方向

深化“岛城联动”发展。深入推进平潭综合实验区与福州滨海新城联动发展，壮大都市圈极核。促进平潭综合实验区的政策优惠、自贸制度创新功能辐射到福州滨海新城数字经济、健康医疗、高端制造等特色产业园区，适时推动将福州新区纳入自贸试验区扩区范围。

持续推进国家生态文明试验区建设。进一步总结宣传“国家生态文明建设试验区”改革举措和经验做法，在生态价值核算、流域综合整治、环境资源市场化交易等难点继续探索都市圈生态保护与环境治理的协同机制，建设“绿色低碳”都市圈，塑造“山海城湾”美美与共的都市圈风貌。

继续在对台合作和参与海丝建设出新出彩。在经济产业合作基础上不断推进对台文化交流，参照粤港澳三地规则衔接和体制机制“软联通”的政策举措，谋划一批对台“民心相通”的重大改革工程，努力打造台胞台企登陆“第一家园”。引导福州都市圈企业抱团“走出去”，共建境外经贸合作区，推动装备制造、纺织鞋服、有色金属、建材等优势产能海外布局。共同推进海丝文化遗产保护，共建有福同享的“海丝”文化圈。

重点推动福州都市圈体制机制和政策创新，深入探索跨区域“柔性治理”模式。加快健全利益共享的激励机制，推进都市圈一体化发展投资基金组建，支持以混合所有制组建都市圈协作开发集团，进一步健全合作园区共建共享的政策安排。在都市圈范围内选取人口经济联系紧密、一体化合作意愿较强跨界地区率先建设都市圈一体化示范区。大力支持市场在协同发展机制建设中发挥主导作用，建立起一套基于市场契约的利益交换规则和网络，在“双循环”发展格局中促进城乡区域间要素自由流动，从而推进区域协同发展目标的达成。

潮平两岸阔，风正一帆悬。“十三五”时期，福建全省生产总值跃上4万亿元台阶，福州都市圈人均生产总值达到高收入国家水平，在新时代迈出了新步伐。“十三五”序曲终章，“十四五”协奏开场。作为改革开放、协同发展的引领者，福州都市圈将坚持“3820”战略工程思想精髓，聚焦“全方位推动高质量发展超越”主题，加快建设具有全国示范性、国际影响力的现代化都市圈，奋力谱写新时代“山海协作”的华彩乐章。

引注：

[1]“八大基地”是指，林业基地、牧业基地、渔业基地、经济作物基地、轻型工业基地、外经基地、科教基地和统一祖国基地。

[2]“13个平台”是指，闽东北综合交通枢纽平台、“e闽东北”信息综合服务平台、旅游综合服务平台、“工业互联网”产业协作平台、“互联网+医疗”公共平台、对台融合发展平台、物流发展综合服务平台、农产品产销协作平台、高端装备产业平台、生态协同保护平台、基金发展平台、营商环境标准一体化平台、推进海峡青年节平台。

[3]“十大协同项目”是指，福莆宁城际铁路（F1、F2、F3线）项目、福州机场二期扩建项目、沿海大通道项目、港区联动开发项目、平潭及闽江口水资源配置（一闸三线）工程、深海养殖合作项目、新能源汽车产业链协作项目、滨海新城国家级区域医疗中心、闽江流域山水林田湖草生态保护修复工程、全省旅游集散中心（“海丝国际旅游中心”项目）。

[4]政策依据是福建省人民政府《关于福州宁德港口管理体制一体化实施方案的批复》（闽政文[2011]272号）

参考文献：

[1] 林立民.念好“山海经”和建设八个基地[J].学术评论,1984(9).

[2] 林山、郑承联.福州市发展山海协作的实践与探索[J].现代城市研究,1999(2).

[3] 金一初.推进两大协同发展区建设 构建高质量发展新格局[J].海峡通讯，2019年3月18日。

[4] 谢爱国.山海两地发展与福建区域经济发展战略演变[D].福建师范大学,2009.

本文来源：清华城镇化智库