拜登上台美国与拉美关系回暖？“控制与反控制”仍将是主轴
1月20日，拜登正式走马上任，成为美国第46任总统。民主党入主白宫给特朗普时期陷入低谷的美国与拉美的关系带来新希望，拜登任内美拉关系有望止跌回升，但美拉关系回暖之路并非坦途。事实上，美两党拉美政策形式虽有明显不同，但目的一致，即保持美国对拉美的绝对控制，维护美在拉美利益，“控制与反控制”仍将贯穿美拉关系的始终。
美拉重回合作正轨意愿明显
拜登在奥巴马第二任期内专门负责拉美事务，其担任副总统期间曾访问拉美十六次，被视为冷战以来最了解拉美的美国总统，拉美期待拜登打破美总统只在形势所迫时才向南看的传统。拜登西半球事务小组核心成员胡安·冈萨雷斯、丹·埃里克森及朱丽萨·雷诺索均为“拉美通”及拜登老部下，曾直接参与甚至负责制定奥巴马时期美国与委内瑞拉关系正常化、美国与古巴恢复外交关系等重大拉美政策调整。与特朗普政府对拉美的无知和忽视相比，拜登及其西半球事务团队的“知拉派”背景激起拉美国家广泛的乐观情绪。
拜登重拾民主党对拉美政策传统，认可拉美繁荣安全与美密切相关，并将拉美视为美国在西半球的伙伴。拜登在竞选期间就对特朗普贬低拉美做法予以驳斥，他主张加大对拉援助及合作力度，计划四年内向中美洲投入40亿美元，助力中美洲缓解贫困、暴力及腐败等问题，从根源上解决非法移民问题；拜登还表示将加强与墨西哥在移民及边境基础设施方面的沟通及合作，并释放放松对古巴禁运及制裁、排除军事解决委内瑞拉问题选项的信号。
上任后，拜登第一时间宣布停止修建美墨边境墙，恢复DACA（童年抵美者暂缓遣返计划）、放宽TPS（临时保护身份）限制及取消安全第三国等政策承诺也有望逐步得到落实。特朗普对抗式、极限施压式行事风格令拉美国家敢怒不敢言，拜登所展现出的合作姿态及其在边境移民问题上的政策调整引发拉美国家强烈共鸣。拜登胜选及就职后，无论是左翼执政还是右翼掌权，拉美国家普遍第一时间向拜登致贺信，并纷纷表示期待与拜登政府在双方共同关心的多领域加强合作，与特朗普时期消极应付姿态形成鲜明对比。
拜登拉美议程推进面临现实挑战
与特朗普聚焦移民及打击左翼的狭隘拉美议程相比，拜登拉美政策更为全面细致，但其推进面临多方面因素掣肘，施政效果难料。
第一，特朗普政治遗产对拜登拉美政策调整形成制约。特朗普任内加大打“左”力度，不仅对拉美左翼国家的干涉更加公开、直接，还不断加码对古巴、委内瑞拉制裁和施压力度，特朗普离任前不忘将古巴重新列入“支持恐怖主义国家”的黑名单，进一步为拜登政府与古巴重新建立关系制造障碍。拜登“纠偏”特朗普过头政策意向明显，但撤销特朗普对古巴及委内瑞拉的系列制裁措施并非易事，也难以短期完成，拜登政府的拉美政策将不可避免地带有特朗普痕迹。
近日，拜登政府国务卿布林肯在美参议院听证会上表示，拜登政府将继续承认委内瑞拉反对派领导人瓜伊多为“总统”，并将试图“更有效地针对”委内瑞拉进行制裁，旨在将现任总统马杜罗赶下台。古巴与委内瑞拉不仅是难兄难弟，更是铁杆哥们，拜登政府如何在保持对委强硬的同时顺利实现与古巴关系缓和？此外，特朗普任内成功将古巴裔美国人卡罗内送上美洲开发银行行长职位，卡罗内是意识形态派官员，对古巴、委内瑞拉态度强硬，其可能对拜登缓和与拉美左翼国家关系的计划形成制约。
第二，拜登移民政策调整及其对反腐的重视面临两难境地。拜登主张放松特朗普时期极为严苛的移民政策，结束移民在美国的长期羁押和家庭分居，得到中美洲国家的普遍欢迎。怀着对美好未来的向往，中美洲移民加速北上，特朗普所警告的“非法移民潮”正在成为现实。近日，一支从洪都拉斯向美国边境移动的移民大篷车队频繁向拜登政府喊话，要求他履行对北上移民的“承诺”，放宽来美庇护政策。拜登团队官员只能无奈表示，希望在新政府执政头几个星期申请庇护的移民“需要明白，他们不可能立即进入美国”。
有媒体评论，拜登的移民政策是在“走钢丝”，一有不慎便可能满盘皆输。此外，拜登任内，反腐在与美拉合作中的重要性有望得到明显提升，但拉美腐败根深蒂固，政界高层与贩毒组织勾连并不罕见，拜登对反腐的呼吁能否得到拉美国家相应的回应不得而知。事实上，反腐从来不是特朗普拉美议程重点，正是在特朗普执政时期，危地马拉时任总统莫拉莱斯解散联合国支持的消除危地马拉有罪不罚现象国际委员会，因该委员会着手调查莫拉莱斯被指控接受竞选捐款一案。洪都拉斯也终止了美洲国家组织支持的洪都拉斯惩治腐败与有罪不罚行动团。
拜登加大美拉反腐合作力度的计划恐触及中美洲政界精英自身利益，引发抵触情绪。即使拜登能在反腐议题上得到中美洲国家配合，其40亿美元计划也可能重蹈历史覆辙，落入腐败政客的个人口袋。如何确保拜登的好意愿达到好结果是个难题。
第三，拜登价值观外交取向与拉美部分国家立场冲突，或引发新的矛盾，成为拜登任内美拉关系回暖绊脚石。拜登当然可以忽略巴西、墨西哥两位总统的民粹主义背景，与其相谈甚欢，拜登虽语调温和，但拜登政府与巴、墨两国在多边主义、气候变化、人权及民主等领域的分歧不太可能淡化处理，民主党一向比共和党在对外事务中更重视民主、人权。
事实上，美国与巴西波折加大的苗头已经开始显现，拜登是美国历史上第一个公开点名批评巴西总统的总统候选人。自初选以来，他多次提到巴西总统博索纳罗和巴西，表示将就保护亚马逊雨林问题向巴西施压，博索纳罗对拜登的言论予以坚决回击，称其是对巴西内政的干涉。拜登胜选后，墨西哥总统长期保持沉默，并最终与博索纳罗一起成为全球范围内最后一批向拜登致贺信的国家领导人。此外，拜登对清洁能源的关注将加大油价下行压力，给美国同哥伦比亚、厄瓜多尔、委内瑞拉和墨西哥等地区主要产油国关系蒙上阴影。
美拉关系回暖前景不容乐观
虽然拜登誓言不会成为“奥巴马第三任期”，但无论从人员配备还是政策取向来看，其拉美政策全力向奥巴马时代靠拢也是无可辩驳的事实。不过，正如拜登所说，当今的世界与奥巴马时代已经大不相同了，现在的美国与拉美也非当时的彼此，双方利益诉求匹配度明显下降，西半球团结合作的根基不稳，旧药治新病效果堪忧。
特朗普执政四年后，美国政治极化加剧，社会撕裂更甚。1月6日美国国会暴乱事件更令世人大跌眼镜，“民主灯塔”轰然倒塌。拜登主张“修复、重建、重塑”美国外交，强化美国全球领导力，但能否成功也要看别国是否认可。事实上，美国会服务局报告显示，当前拉美对美看法趋于负面，不认可美领导力。拜登的回归带来了对民主、人权、反腐等传统议题的再次强调，但奥巴马时期总体繁荣稳定的拉美已不复存在。
由于疫情带来的多重负面效应，叠加之前持续十年的低增长，拉美陷入120年以来最严重经济危机，拉美政治生态和社会形势加速恶化，民粹主义持续上扬，游行示威此起彼伏。与世界其他地区一样，拉美国家当前最迫切的任务是抗击疫情及疫后经济恢复，拜登的价值观外交很可能在拉美遭遇冷落。
坦率讲，即便美国仍是“民主灯塔”，拉美依旧稳定繁荣，美拉关系的上限也不会太高。奥巴马任内可谓美拉关系的高光时代，但除了美古关系缓和外，奥巴马的拉美政策多流于形式，鲜有实质性举措。有评论一针见血的指出，如果奥巴马对拉美政策有所调整，变的只是利益实现的形式，不变的永远是美国的利益。拉美国家对美自私自利本性也有清醒认识，古巴领导人劳尔·卡斯特罗就曾对奥巴马政府的古巴政策作出如下表态：美国当局正在对古巴进行新一轮破坏活动，企图“颠覆古巴经济和社会制度”。中美洲有识之士也对美国的中美洲计划集中在与自身利益密切相关的北三角国家（编注：指洪都拉斯、危地马拉和萨尔瓦多三国）表示不满，认为美国此举导致其他中美洲国家存在感降低，造成中美洲发展不均，一体化进程缓慢。奥巴马任内曾一本正经的宣布门罗主义的时代已经终结，但后来的历史证明门罗主义从未消失，反而变本加厉。美拉关系从一开始就被门罗主义设了限，也许表面看着热络，但没了互信，缺了平等，注定没办法走深走实，西半球团结合作的美好蓝图依旧遥不可及。
（王慧芝，历史学博士，中国国际问题研究院拉美和加勒比研究所助理研究员）