通用机场追求大发展要靠补贴吗？

2021-01-16 18:30

北京

原创田以丹中国民航报

通用航空与运输航空共同构成了民用航空运输体系的“两翼”，是国家综合运输体系的重要组成部分。而作为通航产业发展的核心基础设施，通用机场发展的好坏，决定着区域通航产业发展的成败。

近日，财政部发布《关于民航发展基金等3项政府性基金有关政策的通知》（以下简称“《通知》”），指出：自2021年1月1日起继续征收民航发展基金。优化民航发展基金使用方向，将民航发展基金重点投向不具备市场化条件的公共领域，逐步退出竞争性和市场化特征明显的领域；将航空物流体系建设纳入民航发展基金补助范围；不再对通用航空机场建设和运营予以补贴。消息一出，引发了圈内人士的广泛讨论。

财政部网站截图

事件

通用机场补贴的“前世今生”

随着我国民航业的迅速发展，机场、通航产业获得补贴的现象逐渐多了起来。这些补贴大致可分为政策性补贴和市场性补贴。其中，政策性补贴包括通用航空补贴、支线航空补贴、节能减排补贴等，这类补贴的来源为民航发展基金或财政拨款。市场性补贴包括航线补贴、税收减免等，一般由地方政府主导，用以刺激当地航空业快速增长。

2012年3月17日，财政部发布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，对旅客和航空公司征收民航发展基金，废止原来对旅客征收的机场建设费以及对航空公司征收的民航基础设施建设基金。文件同时明确了基金使用范围，包括民航基础设施建设；补贴货运航空、支线航空、国际航线、中小型民用运输机场；支持通用航空发展等七方面。在通用航空方面，基金主要支持通用航空企业开展应急救援、农林飞行等作业项目，通航飞行员教育培训，通航基础设施建设投入和设备更新、改造等，对于通用机场这种“基础设施”，民航发展基金主要支持其修建工程。

2019年，在推进政府减税降费的大背景下，财政部发文，减半征收航空公司缴纳的民航发展基金。2020年3月，为应对新冠肺炎疫情对民航业的影响，民航局出台了一揽子的优惠政策，免征航空公司应缴纳的民航发展基金，帮助企业渡过难关，该政策一直持续到2020年底。

《通知》则表明，在恢复征收航空公司缴纳的民航发展基金后，基金的使用方向也有所调整。兴业证券发布了其研究员张晓云对此《通知》的分析：本次航空物流纳入基金补助范围，将推动航空货运加速发展，未来政策方向将集中在建设货运枢纽和充分挖掘既有综合性机场的货运设施能力上；政策性补贴逐步退出市场化领域，我国支线航空业独飞航线比例高，尚无法构成竞争，应属于政策中“不具备市场化条件的公共领域”，预计支线航空补贴稳中有升；而通用机场普遍规模较小、获得补贴额度较低，通用机场补贴的退出对中小机场补贴的总体影响不大。

短途运输飞机停在乌拉特中旗机场

翻看民航局历年发布的《关于民航中小机场补贴资金方案的公示》，会发现通用机场获得补贴的历史并不长。2018年，民航局首次对通用机场进行了补贴，位于河北省的平泉机场获得416万元补贴，位于内蒙古自治区的乌拉特中旗机场和根河机场分获570万元和572万元，用以支持其发展通航短途运输。2019年，11座通用机场被纳入中小机场补贴范围，获补贴4339万元，补贴额度远不及当年运输机场获补贴的总体量。

分析

是当头一棒还是发展机遇？

对于《通知》中明确指出的“不再对通用航空机场建设和运营予以补贴”，许多人表示：“通航太难了”“还没开始就结束了”。

对此，《今日民航IFLY》在《不给通用机场补贴了！是喜是忧？》一文中，采访了投资界、通航学界和业界的几位资深专家。中国民航管理干部学院通用航空系副教授于一指出了问题的关键。“要想理解通用机场补贴为什么取消，首先得弄清为什么要补”。对通用机场的建设和运营予以补贴是欧美通用航空发达国家的普遍做法。美国的通用机场是公益性的，对公众开放的通航机场定位为非盈利基础设施。典型的美国通航机场资金来源主要有三个方面：政府补贴、债务融资和营业收入。为确保机场的运营，美国联邦政府和州政府提供的补贴主要用于机场建设，地方政府提供的补贴用于弥补机场日常经营亏损，债务融资用于机场改扩建，而其运营收入仅用于维持基本的运营支出，若有结余便留待补亏。美国的发展经验显示，政府补贴是确保各类通航机场保持低收费公益运营的制度前提。

基于通用机场的公共交通属性，通航空港建设投资管理有限公司董事长高国华表示，这个文件对通用机场的发展是“当头一棒”。他认为，通用机场的最大作用是服务地方经济发展，需要与地方经济的其他领域进行深度融合，才能有更大的发展空间，通航产业是一个需要大投入和长周期才能发展起来的产业，没有捷径可以走。国家可以鼓励民营资本进入通用机场的建设与运营领域，但如果通用机场还未形成网络化发展，在这个时候取消补贴制度，对于已经建成的通用机场影响会非常大。

有业内人士也表达了同样的担忧——目前通航产业还处在要补火的时候，特别在今后一段时间，通用航空在应急救援、抢险救灾中承担的作用会越来越大，但是现阶段市场投资并没有完全热起来，各地方的财政补贴制度还未建立起来，这一文件可能会浇灭或迟滞部分省市通用航空业的发展。

对此，浙江凯晟通用航空技术有限公司总经理王建宏有不同的看法，他提醒大家“要用理智的思维去想”。他表示，任何产业的发展都要符合客观规律。通用机场首先是基础设施，然后是产业平台，把通用机场本身当成招商项目或者商业资源，都是不可取的。所有的产业发展都要走向市场，通用机场也一样，靠补贴盈利只是暂时的，最终还要靠自我发展。从大方向上来讲，国家的鼓励与支持不会改变，投资人要善于把握机遇。

中国民航科学技术研究院航空运输所通航室主任马莉从政策的角度分析称：“新政策并不新”。2014年10月8日，国务院常务会议决定，向地方政府下放通用机场等23类项目核准权限。2016年，《政府核准的投资项目目录（2016年本）》明确，新建通用机场项目由省级政府核准。这项政策开启了通用机场央地事权交接的序幕。2019年6月26日，国务院办公厅印发《关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》，该文件根据交通运输工作的特点，明确划分公路、水路、铁路、民航、邮政、综合交通六个方面的中央与地方财政事权和支出责任。在第三条“地方事权”中，明确指出在民航领域，地方承担通用机场相关职责，主要包括本行政区域内通用机场布局和建设规划、相关审批工作，并负责通用机场的建设、维护、运营等具体事项的执行实施（民航局及其所属企事业单位所有的通用机场除外），承担相应支出责任。该文件表明，通用机场的事权、财权已下放到位，要充分发挥地方政府在通用机场规划、建设、运营等方面的主导作用，切实把通用航空发展与地方经济发展结合起来。

有专家指出，《通知》中取消通用机场补贴的大前提是，“将民航发展基金重点投向不具备市场化条件的公共领域，逐步退出竞争性和市场化特征明显的领域”。基金来源的广泛性决定了其使用的公共领域属性，民航局必须发挥其有序引导扶持资金精准投放和区域均衡发展的作用。航空物流被纳入补贴范围就充分说明了这一点。新冠肺炎疫情下，补齐航空货运短板至关重要。作为国家重要的战略性资源，航空货运具有承运货物附加值高、快捷高效等特点，在应急处突、抢险救灾、军事保障等方面具有重要作用，是构建自主可控的全球供应链的重点推进任务。

创客总部、创客共赢基金创始合伙人李建军也从中嗅到了积极信号。他提出，基金要逐步退出竞争性和市场化特征明显的领域；反过来理解，就是允许民营资本进入市场化竞争领域。取消通用机场补助表明，整个通航产业应该要进入市场化的快速增长阶段了，值得所有创业者和投资人关注。

展望

全面做强自己为“十四五”开新局

刚刚过去的“十三五”，持续利好的行业管理政策以及地方政府对通航的重视有效促进了通用机场数量的快速增长。以2020年为例，尽管受到全球快速蔓延的新冠肺炎疫情影响，通航产业面临较大压力，但是我国通用机场却依然整体呈现快速发展态势。据统计，2020年，全年新增通用机场93个，是上年度新增机场数量的2倍，年增长率达到37.8%。截至2020年12月31日，全国在册管理的通用机场总数已达339个。

德清通航产业园

在通用机场规划建设热潮下，各地推动通用机场与地方资源禀赋、产业特征高度融合，有效带动了新兴业态快速发展，建成了一批具有中国特色的航空小镇和通用航空产业基地，带动了区域经济的有效提升；通过5G通信、ADS-B系统等相关新技术、新形态，带动了数字技术强势崛起，促进了通用机场与智慧技术的深度融合。

下一阶段，通用机场将从布局规划的高峰期进入建设运营的高峰期。随着全国绝大部分省、自治区、直辖市通用机场布局规划工作基本告一段落，通用机场将进入建设、运营、管理的新阶段，如何完成从规划到建设的衔接落地，如何发挥好通用机场的社会经济效益，如何解决通用机场建设资金紧张、运营管理人才缺乏等将是下一阶段我国通用机场面临的重要问题。

马莉分析称，“十四五”期间，在新形势、新阶段、新格局的背景下，我国通用航空发展将会进入快车道，以通航短途运输、航空应急救援和医疗救护等为代表的公共服务类业态将成为提升地方政府治理能力和治理体系现代化能力的重要抓手；以私人飞行、低空游览、航空运动等为代表的消费类业态将会更大范围的被社会大众所接受；以无人机新业态为引领的应用新场景将成为通用航空航空发展的新驱动，通用航空发展的潜在需求将进一步释放，通用航空进一步“飞起来”近在眼前。

民航局机场司副司长张锐在2020年12月17日于山西大同举办的首届全国通用机场与城市发展论坛上指出，“十三五”是通用机场管理改革攻坚的五年，是通用机场法规标准体系重构的五年，也是通用机场、通用航空发展活力日益强劲的五年。科学谋划“十四五”，围绕通用机场全方位发展聚焦发力，需要多部门联手，为通用机场多样化全面发展贡献力量。“十四五”时期，要加快推进通用机场管理改革往纵深发展，全面构建支撑通用机场长期有序发展的和谐环境，积极推进建设通用机场团标体系，鼓励以AOPA为代表的行业协会和社会团体，探索建立团体标准、企业标准，为机场建设发展提供全方位指导。

在于一看来，通用机场是地方政府发展产业的重要基础，未来，地方政府应当成为支持通用机场建设和运营的主力军；机场运营方也要追求专业化，积极拥抱新兴科技，探索通用机场的运营方案。王建宏认为，相关投资人要更加务实。一方面，务实地做好产业研究，通用机场的功能和规模要切合实际，不要盲目求大求多求豪华，要在规划阶段就要考虑运营成本，考虑投资规模的合理性和投资节奏的科学性。另一方面，通过模式创新、资源整合、异业跨界，实现成本最低、效益最大。（《中国民航报》、中国民航网记者田以丹）