全面小康专家谈⑥ | 专访张红宇: 确保农业产业安全，全面推进乡村振兴
原创 马玉荣 中国发展观察
文/本刊记者 马玉荣
党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（简称《建议》）指出，“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。就如何适应确保国计民生要求，以保障国家粮食安全为底线，健全农业支持保护制,进而在新阶段、新理念、新格局的要求下，如何加快农业农村现代化等问题,《中国发展观察》专访了清华大学中国农村研究院副院长、中国农业风险管理研究会会长、农业农村部农村经济体制与经营管理司原司长张红宇。他表示，要坚持以我为主的产业安全观；落实好粮食安全的省长负责制、菜篮子的市长负责制，确保农业产业总量安全、结构合理、可持续发展，以中国供给解决中国需求，以中国资源解决中国问题，牢牢把握住农业产业安全的主动权；在此前提下，按照中央的要求，全面推进乡村振兴。
吃饱吃好凸显确保农业产业安全迫切性
中国发展观察：2020年是决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚之年。《建议》指出，5575万农村贫困人口实现脱贫；粮食年产量连续六年稳定在1.3万亿斤以上。如何看待近几年来为农业农村现代化打下的坚实基础？
张红宇：党的十八大以来，农业最亮眼的成绩表现在两个方面：
一是农产品稳定供给，保障了中国人的吃饭问题。国家统计局刚刚公布的全国粮食生产数据显示：2020年全国粮食总产量为13390亿斤，比上年增加113亿斤，增长0.9%，粮食生产再获丰收。与此同时，畜禽、水产、果蔬产业的总量一直保持稳定增长之势，为脱贫攻坚奠定了坚实的产业基础。
二是农民收入持续增加，脱贫攻坚成果举世瞩目。2019年农村居民人均可支配收入16021元，比2010 年实际增长104%，提前一年实现翻番目标。全国832个国家贫困县全部摘帽，近1亿贫困人口全部脱贫，如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务。党的十九届五中全会对此予以高度评价，认为成就令世人瞩目。习近平总书记讲，脱贫攻坚成就令全世界刮目相看。
中国发展观察：“仓廪实，天下安。”粮食安全是社会稳定的“压舱石”，而耕地则是粮食安全的根基所在。农业产业安全包括哪些方面？面临哪些风险？
张红宇：粮食是人类的生存之本。9月1日，在中央全面深化改革委员会第十五次会议上，习近平总书记提出要把保障粮食安全放在突出位置，健全粮食安全制度体系。中央对形势的判断和要求，更加凸显了新阶段农业的极端重要性，更加凸显了“粮猪安天下”的极端必要性和现实性，更加凸显了确保农村产业安全的迫切性。
手中有粮，心中不慌。既要考虑保增长，更要考虑保民生，要面子、更要里子，要好看、更要好吃。
保障粮食安全的根本在耕地数量安全。为此，国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化” 行为的通知》，明确提出包括严禁违规占用耕地绿化造林等六种耕地“非农化”行为。自然资源部、农业农村部联合下发《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，亮出了禁止乱占滥用耕地行为的负面清单，为保护耕地再添制度保障，坚决守住耕地保护红线，坚决维护国家粮食安全。这对确保国家粮食安全、确保农业农村经济健康运行意义重大。“谷物基本自给、口粮绝对安全”的方针任何时候都不能动摇。坚持粮食生产省长负责制，树牢18亿亩耕地红线，确保17.5亿亩粮食播种面积，8亿亩稻谷、小麦口粮播种面积稳定，目标是到2022年全国确保建成10亿亩高标准农田。
从全球农业看，最近几年单边主义、保护主义盛行，而此次疫情更加剧了全球市场动荡和粮食供需失衡，引发了其他大宗农产品进出口贸易限制，带来了全球化风险。在新冠肺炎疫情、蝗灾和极端气候等多种因素叠加下，全球的粮食安全面临着巨大的考验。
当前我国农业发展面临着巨大挑战，农业风险的不确定性、传导性和灾难性不容忽视。尤其在保证国家粮食安全方面，强化农业风险管理意义重大。农业风险防控工作要预防重于止损，重点抓三方面工作：一是基础建设，即强化基础农业基础设施建设、推进高标准农田建设等；二是信息化建设，要充分利用数字技术预前警示、提前采取防范措施；三是保险能力建设，要努力提升风险预警能力、出险赔偿能力、风险管理体制建设水平等。
中国发展观察：《建议》对构建以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的新发展格局作出战略部署，明确了“十四五”经济社会发展的主攻方向和重要着力点。如何看待在“双循环”新发展格局中的农业产业安全问题？
张红宇：2020年5月，中央提出要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在这一宏观背景下，农业应如何顺应“双循环”新发展格局，是未来一段时期的重大命题。
农业产业安全是形成“双循环”格局的重要基础。2020年是脱贫攻坚收官之年，是全面建成小康社会之年，更是谋划“十四五”时期的起步之年和第二个百年目标的开启之年。做好自己的事，发展很重要，但生存更重要，前提是有饭吃，能吃得饱。因此，夯实农业基础，确保农业产业安全，特别是粮食总量安全是重中之重，它既是农业供给侧结构性改革的基础，也是乡村振兴的中心任务，更是推进国民经济健康可持续，实现更高质量发展的前提条件。
贸易是解决全球和我国粮食及食物安全的重要途径，更是充分利用“两种资源、两个市场” 的现实基础。传统农业不会出现所谓贸易安全问题。然而现阶段中国已是全球农产品最大的进口国。农产品依托国际国内“两种资源、两个市场”，一直是实现中国农产品充分供给的保障条件，也是中国农业参与国际分工，不断提升农业竞争力的必然选择。但是，加入世贸组织以后，相对于国民经济其他产业在全球贸易竞争中的发展机遇，农业产业的挑战和压力一直不减。全球经济形势恶化，又极大地增加了进口农产品风险，农产品进出口贸易不确定性成为大概率事件。对此要高度关注，采取积极应对措施，把产业安全主动权掌握在自己手里。
处理好农业产业安全与农业农村现代化的关系
中国发展观察：《建议》明确提出，在新阶段、新理念、新格局的要求下，加快农业农村现代化，努力实现共同富裕，着眼于农业高质量发展。如何看待这些新形势和新挑战？
张红宇：2020年给我们最大的启示是，国际形势复杂多变，不稳定性、不确定性明显增强，我们要做好打持久战的准备。凡事预则立，不预则废，因此，在看到成绩的同时，要清醒地看到我国农业始终面临两大挑战：
一是农产品对外依存度越来越高，农业产业安全需要高度重视。中国作为世界最大的农产品进口大国，按全口径农产品进口数量观察，农产品进口对外依存度高达30%以上。2019年大豆进口8851万吨，占需求总量的80%左右，食用油植物油934万吨，相当于国内生产量的82%。肉类进口618万吨，其中牛肉166万吨，猪肉211万吨，分别占国内生产总量667万吨和4255万吨的25%和5%。乳品进口306万吨，折合液态奶1300万吨，相当于国内生产量3299万吨的40%。最近几年，棉花、糖料进口量相当于国内生产量的30%左右。在错综复杂的国际形势下，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局刻不容缓。
二是城乡居民的收入差距是现代化最大短板和痛点。城乡居民收入差距从1978年的1︰2.56增加到2019年的1︰2.64，并曾在2009年达到历史最高点1︰3.33，随后几年收入差距虽然不断缩小，但最近两年缩小势头明显减弱，加上2020 年新冠肺炎疫情对农民收入的影响，收入差距扩张的趋势令人担忧。巩固拓展脱贫攻坚成果任务艰巨，需要我们付出艰苦努力。在不太长的时间内缩小这种城乡居民收入差距，实现共同富裕的目标更需要艰苦奋斗。
中国发展观察：农业农村现代化最核心的任务是什么？
张红宇：面向“十四五”和2035年远景目标，党的十九届五中全会已有明确要求。全面实施乡村振兴战略，要秉承更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的理念。在此基础上，完成农业农村现代化最根本的任务，集中在两大方面：
一是农业要增产，要保障人民吃饱肚子。重中之重是按五中全会提出的以保障国家粮食安全为底线，构建农业支持保护政策，按照“藏粮于地、藏粮于技”的粮食安全观，以保粮食总量安全为工作重心，围绕土地和技术做文章，实现增产，在稳定粮食播种面积，保障粮食总量安全以及通过科学技术实现增产三个方面努力。
二是农民要增收，要保障农民兜里有钱。农民增收是农业农村现代化最大的短板，也是最艰巨的任务。为此，其一是定目标。借鉴脱贫攻坚成功经验，以举国之力，以十年、五年为期，制定农民收入增长，特别是城乡差距缩小的约束性目标，到2030年缩小到1:1.6，到2040年缩小到1:1.2-1:1。其二是树典型。浙江缩小城乡居民收入差距的经验、四川成都的做法，可以推而广之。其三是城镇化。解决农民收入最根本的路径还是减少农民。因此，人的城镇化很重要。对此， 信心和行动丝毫不能动摇。
中国发展观察：针对农业产业安全中存在的问题，发展乡村产业必须走绿色安全高质量的路子，如何处理好农业高质量发展与“粮猪安天下”的关系？
张红宇：要按中央的要求，健全粮食安全保障机制。坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，建立全方位的粮食安全保障机制。按照“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的要求，持续巩固和提升粮食生产能力。深化中央储备粮管理体制改革，科学确定储备规模，强化中央储备粮监督管理，推进中央、地方两级储备协同运作。鼓励加工流通企业、新型经营主体开展自主储粮和经营。全面落实粮食安全省长责任制，完善监督考核机制。强化粮食质量安全保障。加快完善粮食现代物流体系，构建安全高效、一体化运作的粮食物流网络。
与此同时，保障农产品质量安全。实施食品安全战略，加快完善农产品质量和食品安全标准、监管体系，加快建立农产品质量分级及产地准出、市场准入制度。完善农兽药残留限量标准体系，推进农产品生产投入品使用规范化。建立健全农产品质量安全风险评估、监测预警和应急处置机制。实施动植物保护能力提升工程，实现全国动植物检疫防疫联防联控。完善农产品认证体系和农产品质量安全监管追溯系统，着力提高基层监管能力。落实生产经营者主体责任，强化农产品生产经营者的质量安全意识。建立农资和农产品生产企业信用信息系统，对失信市场主体开展联合惩戒。
处理好农村产业安全与乡村振兴的关系
中国发展观察：从农业、农村、农民角度看，乡村振兴开局如何？
张红宇：乡村振兴战略实施以来，在全党全社会的共同努力下，农业农村工作稳中有进，乡村振兴开局良好，党的十九届五中全会对此予以了高度评价。
一是从农业来看，重要农产品产量保持稳定。全国粮食总产量连续6年保持在6.5亿吨以上，确保了国家粮食安全和农产品有效供给。农业供给侧结构性改革进展顺利。产业、产品结构不断优化，多元化农产品供给充足，农业产业类型和产品品种丰富程度独冠全球，一二三产业融合发展，产业发展质量不断提升。新产业、新业态不断涌现。观光休闲农业、互联网+、农产品加工业、农业生产性服务业等乡村产业发展，在实现农民就业增收方面发挥了重要作用。绿色发展理念深入人心。统筹山水田林湖草系统治理，实现投入品减量增效， 开展农业废弃物资源化利用，保护农业生态环境，为农业可持续发展提供了重要机遇。
二是从农民来看，农民收入持续增长，城乡居民收入差距不断缩小，为实现共同富裕夯实了基础。土地制度的不断创新、新型农业经营主体蓬勃发展，最大限度上实现了小农户与现代农业有机衔接。
三是从农村来看，建立健全农村人居环境治理工作机制，农村厕所、垃圾、污水治理成为工作重心，农村村容村貌不断得到改善。农村基础设施建设成效明显，农民饮水安全得到高度重视，乡村道路建设继续加强，农村新型能源进一步发展，农村信息化继续推进。农村社会保障事业不断发展，公共服务水平不断提升，乡村治理结构不断完善。
中国发展观察：巩固脱贫攻坚成果，下一步乡村振兴要重点抓好哪些工作？
张红宇：面向“十四五”时期经济社会发展的宏伟目标，我们要按照党的十九届五中全会精神，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，提高农业发展质量与效益，确保农业产业安全，千方百计增加农民收入，缩小农民收入差距，在实现农业增产、农民增收、农村美好方面再创佳绩。
一是提高农业质量效益和竞争力。以保障国家粮食安全为底线，健全农业支持保护制度，提高粮食生产的规模化水平，坚持“藏粮于地、藏粮于技”。保障粮食与重要农产品供给安全、质量安全，提高畜禽产业发展的集约化水平。发展富民乡村产业，丰富乡村经济业态，实现现代农业竞争力的提升与可持续发展。
二是实现农民增收。继续推进分工分业，落实更加积极的就业政策，继续转移农业富余劳动力，实现农民充分就业，多渠道促进农民持续增收。研究制定农民收入增长的中长期目标，长期目标应具有约束性，短期目标应具有指导性，制定具有一定弹性的短期目标，既能适应短期形势变化，又能完成农民增收的长期任务。
三是实施乡村建设行动。加大农村公共基础设施建设力度，把强化农村基础设施建设纳入新基建规划，全面落实城乡统一、重在农村的基础设施建设保障机制。深入推进高标准农田建设，改善农业生产条件。同时，扎实做好农村人居环境整治，提高农村公共服务水平，完善农业农村发展的“硬环境”与“软环境”。
四是巩固拓展脱贫攻坚成果。贫困县全部脱贫摘帽，全国脱贫攻坚目标任务已经全面完成，并不意味着可以松口气了，必须集中力量巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，保持脱贫攻坚政策总体稳定延续，深入推进相关成功做法和经验，促进乡村产业发展，建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，实现区域之间协调发展。
中国发展观察：保障农业产业安全，全面推进乡村振兴，发展乡村新产业，你认为最重要的抓手是什么？
张红宇：党的十九届五中全会明确了走中国特色社会主义乡村振兴之路，全面实施乡村振兴战略，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，意义十分深远。我们要按中央的要求，把富民乡村产业作为战略性产业来抓。
首先，发展富民乡村产业意义重大。脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接是当前三农工作的重中之重。巩固脱贫攻坚最重要的路径是产业发展，产业振兴是实现乡村振兴的根本与基础，而富民乡村产业是巩固脱贫成果，丰富产业振兴内涵的最佳路径和选择。富民乡村产业促使农业产业向乡村产业拓展，提高农业效益和竞争力，达到富民就业的多重效应。在新的发展阶段，对实现农业供给侧结构性改革要求，应对复杂多变的国际形势，构建双循环格局意义重大。
其次，要创造富民乡村产业发展的充分条件。发展富民乡村产业是新阶段的要求，发展富民乡村产业既需要宽松的外部环境，也需要农业产业本身有坚实的基础。乡村富民产业发展的前提要凸现农业产品贡献的功能，确保国家粮食安全。要牢牢树立正确的农业产业观，在农业发展方面要按解决吃饱、吃好、吃出多样化来确定农业产业发展优先序。因此，把握发展富民乡村产业要处理好粮食与富民产业的关系、就业与增收的关系、市场与政府的关系。一是以总量供给保农业产业安全。中国既是全球最大的农产品生产大国，同时也是全球最大的农产品进口大国。粮食安全很重要，要稳面积、稳产量、稳政策、保总量，要强化粮食省长负责制和菜篮子市长负责制。粮食主产区要有责任担当，而非主产区则应以富民乡村产业发展，为城乡居民提供多元化农产品选择。二是以城镇化、工业化为方向保农民充分就业。尽管改革开放四十多年，工业化、城镇化发展转移了大量农村劳动力，但在农业内部就业劳动力仍偏高。25%的劳动力创造的增加值仅为GDP的7.04%，表明城镇化、工业化仍是吸纳劳动力的最重要途径。就此而言，乡村是富余农村劳动力的蓄水池，发展富民乡村产业是解决劳动力就业的有效补充。三是以市场化为导向配置农业要素资源。相对于粮食产业的公共性，应该加大政府的支持保护。同时，鼓励支持社会资本投入富民乡村产业。政府应以财政税收、金融信贷、农业保险支持行为引导社会资本。政策要保持高度的稳定性，少挖树，少填塘，以免阻断农民增收渠道，挫伤投入主体的积极性。
再次，要把发展富民乡村产业作为长期战略。富民乡村产业于巩固脱贫、提高农业效益、增加农民就业机会和收入意义重大。因此，发展富民乡村产业不是短期政策，而是长期战略，在理念、制度、政策保障举措上都要有所作为。一是提高认识。要充分认识富民乡村产业在新发展阶段，对实现农业高质量发展的意义。各地在贯彻落实五中全会精神，谋划“十四五”区域发展规划时，在制定《乡村振兴促进法》过程中，要充分考虑乡村富民产业的内容。同时在规划布局、项目安排上要体现富民乡村产业于乡村振兴战略实施的重要性。二是强化支撑。区别于粮食产业的价格支撑，发展富民乡村产业需要更多引导社会要素资源的投入，主要体现在财政税收要有利于一二三产业融合发展，金融信贷要提供多种金融产品，农业保险要使从业者不受损，少受损。三是深化改革。土地制度改革要有利于充分利用闲置土地资源，包括深化宅基地制度改革，发展新产业、新业态。经营制度改革要培养新主体，带动普通农户共同发展。产权制度重在盘活用好经营性资产和资源性资产，发展壮大集体经济，通过富民产业发展使乡村更有活力。
中国发展观察：确保“十四五”开好局，以优异成绩庆祝中国共产党成立100周年。如何全面推进乡村振兴？
张红宇：在新的发展阶段，要全面推进乡村振兴战略，把农业农村优先发展各项任务落到实处，实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的目标。
一是坚持农业农村优先发展。贯彻落实好中央关于全面推进乡村振兴战略的工作部署，创新发展理念，构建工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更加安全的发展。统筹推进制度建设、政策举措、保障措施，确保各项政策措施落地生根、取得实效，真正把农业农村优先发展转化为各级党委和政府的自觉行动。
二是坚持以我为主的产业安全观。落实好粮食安全的省长负责制、菜篮子的市长负责制，确保农业产业总量安全、结构合理、可持续发展，以中国供给解决中国需求，以中国资源解决中国问题，牢牢把握住农业产业安全的主动权。
三是优先保障“三农”投入。一方面，要加大中央和地方财政“三农”投入力度，引导社会资本投入农业。另一方面，要充分发挥金融、保险、期货、再保险等政策工具在服务主体、发展产业、风险防范方面的重要作用，巩固“三农”发展的资金保障体系。
四是抓好农村重点改革任务。其一，完善农村基本经营制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，推进农村承包地“三权分置”，盘活用好农村宅基地。其二，培育壮大家庭农场、合作社、农业企业等各类新型农业经营主体，发展农业生产性服务业，实现小农户与现代农业有机衔接。其三，全面深入推进农村集体产权制度改革，积极探索拓宽农村集体经济发展路径。
深入学习党的十九届五中全会，对于做好新时代的“三农”工作，推动农业高质量发展，全面实现乡村振兴意义重大。我们要坚决贯彻落实十九届五中全会精神，把握新形势，明确新任务，展现新作为，走出一条具有中国特色的乡村振兴道路。（原题：确保农业产业安全，全面推进乡村振兴——专访清华大学中国农村研究院副院长、中国农业风险管理研究会会长张红宇）
文章来源：《中国发展观察》2020年第24期
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